前 言

為了規范國有土地上房屋征收與補償活動(dòng)，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，根據《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于修改(中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法)的決定》，國務(wù)院制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》并于2011年1月21日正式公布施行，《城市房屋拆遷管理條例》同時(shí)廢止。

當前，我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，也處在工業(yè)化、城鎮化的重要時(shí)期。制定這個(gè)條例，關(guān)系到群眾切身利益，關(guān)系到工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程，關(guān)系到現代化建設全局。黨中央、國務(wù)院高度重視條例的制定工作，要求我們深入了解情況，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，集中力量對難點(diǎn)問(wèn)題逐項攻關(guān)，力爭條例早日出臺。2007年12月14日國務(wù)院第200次常務(wù)會(huì )議對條例草案進(jìn)行第一次審議時(shí)，指出條例直接關(guān)系人民群眾切身利益，要廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，進(jìn)一步修改后公開(kāi)征求群眾意見(jiàn)。

之后，法制辦與住房城鄉建設部、發(fā)展改革委和國土資源部等單位共同成立了工作組，多次進(jìn)行實(shí)地調研，選取40多個(gè)典型城市進(jìn)行專(zhuān)項調查統計，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取被拆遷人以及經(jīng)濟、法律、規劃、土地、評估等方面專(zhuān)家的意見(jiàn)，同東、中、西部的大、中、小城市政府和有關(guān)部門(mén)負責同志多次進(jìn)行座談，反復征求中央國家機關(guān)意見(jiàn)，并于2010年1月29日和12月15日兩次向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，分別收到意見(jiàn)和建議6560l條和37898條。絕大多數意見(jiàn)認為，制定《國有土地上房屋征收與補償條例》，規范國有土地上房屋征收與補償活動(dòng)，維護公共利益，保障被征收人合法權益，非常必要。同時(shí)，也提出了一些修改意見(jiàn)和建議。工作組召開(kāi)了45次各種形式的座談會(huì )，先后共有1150多人次參加了討論。工作組對各方面意見(jiàn)逐條進(jìn)行整理、綜合分析，反復研究、修改，形成了報請國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議的《國有土地上房屋征收與補償條例(草案)》。工作組在研究、起草條例和分析、處理各方面意見(jiàn)的過(guò)程中，力圖縮小分歧、擴大共識，取得社會(huì )各界的理解和支持。為了妥善處理實(shí)踐中的矛盾，制定條例時(shí)在總體思路上主要把握了以下三點(diǎn)：一是統籌兼顧工業(yè)化、城鎮化建設和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個(gè)人利益統一起來(lái)。二是通過(guò)明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。三是通過(guò)完善征收程序，加大公眾參與，禁止建設單位參與搬遷，取消原條例行政機關(guān)自行強制拆遷的規定，加強和改進(jìn)群眾工作，把強制減到最少。地方政府在進(jìn)行房屋征收與補償工作的過(guò)程中，要充分考慮被征收群眾的利益和實(shí)際困難，做好群眾工作，減少強制，才能統籌兼顧好工業(yè)化、城鎮化建設和土地房屋被征收群眾的利益。在工業(yè)化、城鎮化發(fā)展過(guò)程中，還必須堅持節約集約利用土地、嚴格保護耕地的原則，這需要通過(guò)提高規劃的科學(xué)性、嚴格執行規劃、調整產(chǎn)業(yè)政策、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、嚴格立項審批等手段，控制城鄉建設用地盲目無(wú)序擴張，確保18億畝耕地紅線(xiàn)與糧食安全。地方政府、國務(wù)院部門(mén)和公眾對條例的總體思路和主要制度是贊成的。大多數意見(jiàn)認為，條例草案基本可行，建議盡快出臺。條例正式出臺后，社會(huì )各界也對條例的主要內容給予了充分肯定。

為了幫助地方各級人民政府及有關(guān)部門(mén)的工作人員及行政相對人學(xué)習和了解這部行政法規，我們組織有關(guān)同志撰寫(xiě)了這本釋義。本書(shū)的撰稿人都是直接參加制定這部行政法規的工作組有關(guān)人員，比較熟悉這部行政法規制定的背景和具體情況。我們希望通過(guò)對條例制定的背景、主要問(wèn)題的處理、條文闡釋等介紹，為廣大讀者理解條例提供參考。

由于時(shí)間和水平有限，本書(shū)有疏漏或者不當之處，歡迎廣大讀者朋友批評指正。

編 者

二○一一年二月

目?錄

前?言

中華人民共和國國務(wù)院令

國有土地上房屋征收與補償條例

第一章?總?則

第二章?征收決定

第三章?補?償

第四章?法律責任

第五章?附?則

中華人民共和國國務(wù)院令

第590號

《國有土地上房屋征收與補償條例》已經(jīng)2011年1月19日國務(wù)院第141次常務(wù)會(huì )議通過(guò)，現予公布，自公布之日起施行。

總?理? 溫家寶

二○一一年一月二十一日

國有土地上房屋征收與補償條例

第一章 總    則

第一條?為了規范國有土地上房屋征收與補償活動(dòng)，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例。

第二條?為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱(chēng)被征收人)給予公平補償。

第三條?房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開(kāi)的原則。

第四條?市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(mén)(以下稱(chēng)房屋征收部門(mén))組織實(shí)施本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府有關(guān)部門(mén)應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進(jìn)行。

第五條?房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。

房屋征收部門(mén)對房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內實(shí)施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任。

第六條?上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監督。國務(wù)院住房城鄉建設主管部門(mén)和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門(mén)應當會(huì )同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門(mén)，加強對房屋征收與補償實(shí)施工作的指導。

第七條?任何組織和個(gè)人對違反本條例規定的行為，都有權向有關(guān)人民政府、房屋征收部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)舉報。接到舉報的有關(guān)人民政府、房屋征收部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)對舉報應當及時(shí)核實(shí)、處理。

監察機關(guān)應當加強對參與房屋征收與補償工作的政府和有關(guān)部門(mén)或者單位及其工作人員的監察。

第二章?征收決定

第八條 為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

(一)國防和外交的需要；

(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會(huì )福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設的需要；

(五)由政府依照城鄉規劃法有關(guān)規定組織實(shí)施的對危房集中、基礎設施落后等地段進(jìn)行舊城區改建的需要；

(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

第九條?依照本條例第八條規定，確需征收房屋的各項建設活動(dòng)，應當符合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納人市、縣級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃。制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃，應當廣泛征求社會(huì )公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證。

第十條?房屋征收部門(mén)擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應當組織有關(guān)部門(mén)對征收補償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日。

第十一條?市、縣級人民政府應當將征求意見(jiàn)情況和根據公眾意見(jiàn)修改的情況及時(shí)公布。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì )，并根據聽(tīng)證會(huì )情況修改方案。

第十二條?市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關(guān)規定進(jìn)行社會(huì )穩定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經(jīng)政府常務(wù)會(huì )議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專(zhuān)戶(hù)存儲、專(zhuān)款專(zhuān)用。

第十三條?市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時(shí)公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。房屋被依法征收的，國有土地使用權同時(shí)收回。

第十四條?被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

第十五條?房屋征收部門(mén)應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。

第十六條?房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實(shí)施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實(shí)施的，不予補償。

房屋征收部門(mén)應當將前款所列事項書(shū)面通知有關(guān)部門(mén)暫停辦理相關(guān)手續。暫停辦理相關(guān)手續的書(shū)面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長(cháng)不得超過(guò)1年。

第三章?補?償

第十七條?作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：

(一)被征收房屋價(jià)值的補償；

(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補償；

(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。

市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。

第十八條?征收個(gè)人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當優(yōu)先給予住房保障。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

第十九條?對被征收房屋價(jià)值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。

對評估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評估專(zhuān)家委員會(huì )申請鑒定。

房屋征收評估辦法由國務(wù)院住房城鄉建設主管部門(mén)制定，制定過(guò)程中，應當向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。

第二十條 房地產(chǎn)價(jià)格評估機構由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過(guò)多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

房地產(chǎn)價(jià)格評估機構應當獨立、客觀(guān)、公正地開(kāi)展房屋征收評估工作，任何單位和個(gè)人不得干預。

第二十一條 被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權調換。

被征收人選擇房屋產(chǎn)權調換的，市、縣級人民政府應當提供用于產(chǎn)權調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權調換房屋價(jià)值的差價(jià)。

因舊城區改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權調換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。

第二十二條?因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門(mén)應當向被征收人支付搬遷費；選擇房屋產(chǎn)權調換的，產(chǎn)權調換房屋交付前，房屋征收部門(mén)應當向被征收人支付臨時(shí)安置費或者提供周轉用房。

第二十三條?對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

第二十四條?市、縣級人民政府及其有關(guān)部門(mén)應當依法加強對建設活動(dòng)的監督管理，對違反城鄉規劃進(jìn)行建設的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關(guān)部門(mén)依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑的，不予補償。

第二十五條?房屋征收部門(mén)與被征收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權調換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費、臨時(shí)安置費或者周轉用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項，訂立補償協(xié)議。補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當事人可以依法提起訴訟。

第二十六條?房屋征收部門(mén)與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門(mén)報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。

補償決定應當公平，包括本條例第二十五條第一款規定的有關(guān)補償協(xié)議的事項。

被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

第二十七條?實(shí)施房屋征收應當先補償、后搬遷。

作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。

任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動(dòng)。

第二十八條?被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。

強制執行申請書(shū)應當附具補償金額和專(zhuān)戶(hù)存儲賬號、產(chǎn)權調換房屋和周轉用房的地點(diǎn)和面積等材料。

第二十九條?房屋征收部門(mén)應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶(hù)補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布。

審計機關(guān)應當加強對征收補償費用管理和使用情況的監督，并公布審計結果。

第四章?法律責任

第三十條?市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行本條例規定的職責，或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級人民政府或者本級人民政府責令改正，通報批評；造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十一條采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

第三十二條?采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作，構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

第三十三條?貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的，責令改正，追回有關(guān)款項，限期退還違法所得，對有關(guān)責任單位通報批評、給予警告；造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分。

第三十四條?房地產(chǎn)價(jià)格評估機構或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，由發(fā)證機關(guān)責令限期改正，給予警告，對房地產(chǎn)價(jià)格評估機構并處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款，對房地產(chǎn)估價(jià)師并處l萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款，并記人信用檔案；情節嚴重的，吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)、注冊證書(shū)；造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五章 ?附?則

第三十五條?本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時(shí)廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關(guān)部門(mén)強制拆遷。

國有土地上房屋征收與補償條例釋義

第一章?總?則

本章內容提要

總則在整個(gè)條例中起著(zhù)總攬全局的重要作用，一般來(lái)說(shuō)，貫穿條例始終的基本原則和基本制度都要在總則中規定。本章共七條，主要對立法目的、適用范圍、基本原則、管理體制、委托實(shí)施、監督與指導、舉報與監察等內容作了規定。

與國務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱(chēng)原拆遷條例)相比，本條例總則的內容主要有以下幾點(diǎn)變化：一是規定了只有為了公共利益的需要，才能征收單位、個(gè)人的房屋，并且強調應當對被征收入給予公平補償(第二條)。二是明確了房屋征收與補償的原則，用于指導整個(gè)房屋征收與補償工作，這是新增的內容，原拆遷條例對此未作規定(第三條)。三是規定了房屋征收與補償的主體是政府，改變了原來(lái)由取得拆遷許可證的單位作為拆遷主體實(shí)施拆遷的做法。主體的變化導致法律關(guān)系也發(fā)生了相應的變化，根據原拆遷條例的規定，拆遷法律關(guān)系產(chǎn)生于拆遷入和被拆遷入之間，政府的房屋拆遷管理部門(mén)作為主管部門(mén)，對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實(shí)施監督管理，并可以作為中立的第三方對拆遷入與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人之間的爭議作出行政裁決；而根據本條例的規定，征收法律關(guān)系產(chǎn)生于政府和被征收人之間，政府作為當事人一方，不再作為中立的第三方，因而也不具有行政裁決權(第四條)。四是規定了房屋征收部門(mén)可以委托實(shí)施單位承擔房屋征收與補償的具體工作，但接受委托的房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。根據原拆遷條例的規定，建設單位是拆遷人，這是由當時(shí)的歷史條件所決定的。從近幾年的實(shí)踐看，由于拆遷進(jìn)度與建設單位的經(jīng)濟利益直接相關(guān)，容易造成拆遷人與被拆遷入矛盾激化。為此，本條例改變了以前由建設單位拆遷的做法，規定房屋征收部門(mén)可以委托不得以營(yíng)利為目的的實(shí)施單位承擔房屋征收補償的具體工作(第五條)。

第一條?為了規范國有土地上房屋征收與補償活動(dòng)，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例。

【釋義】 本條是關(guān)于立法目的的規定。

房屋是公民最重要的私有財產(chǎn)之一。隨著(zhù)工業(yè)化、城鎮化發(fā)展的不斷推進(jìn)，由于公共利益需要而發(fā)生的城市房屋拆遷日益增多，城市房屋拆遷已經(jīng)成為事關(guān)現代化建設全局、關(guān)系人民群眾切身利益的一項重要工作。

我國的城市房屋拆遷始于20世紀50年代。在計劃經(jīng)濟體制下，城市房屋拆遷主要靠計劃和行政命令。當時(shí)，由于經(jīng)濟發(fā)展剛剛起步，城市土地資源不是十分緊缺，沒(méi)有大規模的舊城改造，因而拆遷量比較小。到了20世紀90年代，我國進(jìn)入大規模的城市發(fā)展和舊城改造時(shí)期，城市房屋也經(jīng)歷著(zhù)以公有房屋為主的所有權結構向以私有房屋為主轉軌的住房制度改革。這一時(shí)期，隨著(zhù)城市建設的發(fā)展和住房制度改革的推進(jìn)，房屋拆遷領(lǐng)域遇到的問(wèn)題越來(lái)越多，拆遷糾紛也與日俱增。正是在此背景下，國務(wù)院于1991年3月22日制定并公布了我國第一部城市房屋拆遷管理的行政法規，即《城市房屋拆遷管理條例》。該條例對規范房屋拆遷行為，維護拆遷當事人的合法權益，保障城市建設的順利進(jìn)行，發(fā)揮了積極的作用。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展和城市化建設的推進(jìn)，政府統一拆遷，面臨著(zhù)如何解決資金嚴重短缺與不斷增長(cháng)的危房改造和現代化城市建設需求之間的矛盾問(wèn)題。為此，政府在危房改造中開(kāi)始重視房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的作用，“政府出政策，開(kāi)發(fā)商出資金”的城市危房改造模式逐漸形成。從1998年7月1日起，我國實(shí)行住宅商品化，標志著(zhù)我國正式告別運行了幾十年的實(shí)物型福利分房制度，商業(yè)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成為城市建設的主導。拆遷糾紛從最初的拆遷戶(hù)家庭成員內部分配問(wèn)題逐漸演變?yōu)椴疬w戶(hù)和開(kāi)發(fā)商、拆遷戶(hù)和政府的矛盾。1991年公布的《城市房屋拆遷管理條例》實(shí)施了十年，其中的一些規定已經(jīng)明顯不能適應新的形勢和需要。為了適應新實(shí)際需要，2001年國務(wù)院對1991年的條例進(jìn)行了修改、完善，公布了修訂后的《城市房屋拆遷管理條例》。

2004年修正后的《憲法》第十三條第三款規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收并給予補償。根據2007年公布施行的《物權法》第四十二條第一款的規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。在有關(guān)土地房屋征收法律暫時(shí)難以出臺的情況下，2007年8月30日，十屆全國人大常委會(huì )第二十九次會(huì )議審議并通過(guò)了《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于修改(中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法)的決定》，授權國務(wù)院就征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋與拆遷補償制定行政法規。目的有以下三個(gè)方面：

一、規范國有土地上房屋征收與補償活動(dòng)

房屋征收是政府行為，主體是政府。但房屋征收與補償又不僅僅涉及政府，也涉及房屋被征收群眾和各種社會(huì )組織，并且征收活動(dòng)歷時(shí)時(shí)間長(cháng)、范圍廣、法律關(guān)系復雜，因此，有必要通過(guò)立法，對政府的征收行為，各方的權利義務(wù)等予以規范，從而保證房屋征收與補償工作依法、有序地進(jìn)行。這是立法的重要目的之一。

二、維護公共利益

目前我國正處在工業(yè)化、城鎮化快速發(fā)展的重要階段。工業(yè)化、城鎮化是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、國家現代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面。無(wú)論是公共利益的界定，還是房屋征收與補償工作的開(kāi)展，都必須考慮我國的國情，切實(shí)維護公共利益的需要，實(shí)現國民經(jīng)濟和社會(huì )的可持續發(fā)展。因此，制定該條例的另一個(gè)重要目的就是在依法保障被征收人合法權益的同時(shí)，必須保證公共利益的需要，這是全體人民最根本、最長(cháng)遠的利益。

三、保障被征收房屋所有權人的合法權益

依法保障被征收人的合法權益，是制定本條例的又一個(gè)核心內容。在房屋征收與補償過(guò)程中，只有切實(shí)保障被征收人的居住條件有改善，生活水平不降低，按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評估確定貨幣補償金額，即對被征收房屋價(jià)值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，同時(shí)對被征收人的搬遷、臨時(shí)安置和停產(chǎn)停業(yè)損失予以補償，保證被征收人所得補償在市場(chǎng)上能買(mǎi)到區位、面積類(lèi)似的住房，并依法賦予被征收人征收補償方案和房屋征收評估辦法制定參與權、房地產(chǎn)價(jià)格評估機構的選擇權、補償方式選擇權、回遷權以及相應的行政救濟權和司法救濟權，才能最大限度維護好房屋被征收群眾的利益，才能將群眾的當前利益與長(cháng)遠利益統一起來(lái)，才能真正做到統籌兼顧，從而為我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、為實(shí)現全國人民最根本、最長(cháng)遠的利益創(chuàng )造良好的條件。

第二條?為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱(chēng)被征收人)給予公平補償。

【釋義】 本條是關(guān)于征收房屋的前提、條例適用范圍及對被征收人給予公平補償的規定。

一、征收房屋的前提

本條明確規定，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋只能是為了公共利益的需要。這就明確了實(shí)施房屋征收的前提。該規定主要依據的是憲法和有關(guān)法律：一是《憲法》第十三條第三款規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補償。二是《物權法》第四十二條第一款規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。三是《城市房地產(chǎn)管理法》第六條規定，為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個(gè)人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規定。

二、適用范圍

本條例只適用于征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，不適用于集體土地征收。國有土地上的房屋征收和集體土地征收是分別由條例和《土地管理法》調整的。根據《憲法》和《物權法》的有關(guān)規定，城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有。原拆遷條例適用于城市規劃區內國有土地上實(shí)施的房屋拆遷活動(dòng)，本條例適用于國有土地上房屋征收活動(dòng)，但不限于城市規劃區內。

從法律上講，本條例應當只適用于被征收房屋所有權人，但這并不意味著(zhù)對因歷史原因形成的公房承租人的合法權益有所忽視，而是要區分不同情況，既依法維護好其合法權益，又符合法律的基本精神。征收導致所有權的喪失，從法律關(guān)系上講，給予補償的應當是被征收房屋所有權人，而不應對承租人補償。但實(shí)踐中承租情況較復雜，承租人分為公房承租人和私房承租人。從目前全國情況看，城鎮居民住房自有率已經(jīng)達到80％，拆遷中涉及的公房承租的比例不大。公房分為政府直管公房和單位自管公房。政府直管公房由于所有權本就屬于政府，理應不屬于本條例適用范圍。但由于公房承租是歷史形成的，關(guān)系到承租人的基本生活生存條件，當其承租的房屋被征收時(shí)，必須切實(shí)維護好這部分人的合法權益。從實(shí)踐情況看，為了保障公房承租人生活水平不降低，各地采取了先房改再拆遷等多種措施，對公房承租人的權益予以保護，這樣做是合適的，是以人為本的?？紤]到實(shí)踐中各地公房情況不同，形成的歷史原因不同，各地政府對承租人的保護政策也不同，對公房承租人的補償問(wèn)題，難以在全國層面上做出統一規定，還是由各地政府根據實(shí)際情況制定有關(guān)政策為宜。至于私房承租是私有房屋所有權人和承租人之間形成的民事法律關(guān)系?！逗贤ā返诰攀臈l規定，因不可抗力致使不能實(shí)現合同目的的，當事人可以解除合同，國家征收導致租賃合同無(wú)法履行的，作為出租人的被征收人對租賃關(guān)系享有法定的單方解除權，可以直接根據《合同法》第九十六條規定通知承租人解除合同，自通知到達承租人時(shí)合同即解除。在因征收不能實(shí)現合同目的的情形下，對承租人如何進(jìn)行補償，可以在租賃合同中約定。綜合上述情況，本條例沒(méi)有對承租人的補償作出規定，對公房承租人的補償問(wèn)題，各地可以自行制定辦法，對私房承租人的問(wèn)題，則應依據相關(guān)的法律規范來(lái)解決。

三、公平補償

本條強調征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋的，應當對被征收人給予公平補償。公平補償，一方面是指補償與被征收財產(chǎn)價(jià)值相當，體現了政府征收雖然有強制性，但是在補償上不應讓為公共利益作出貢獻的被征收人吃虧；另一方面是指對全體被征收人應當適用統一的標準，體現被征收人之間的公平。

從其他國家和地區的立法經(jīng)驗看，對被征收財產(chǎn)補償的規定有合理補償、正當補償、公平補償、相當補償等。采用公平補償的國家和地區主要有法國、瑞典、波蘭、新加坡、印度、菲律賓、巴西、我國臺灣地區等。

公平補償是依賴(lài)相應的標準和規則而存在的。本條例從補償范圍、補償方式、補償標準、補償程序、住房保障等各方面對被征收人的補償作出了具體規定，就是為了保障補償公平。只有通過(guò)公平補償，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收的群眾居住條件有改善、原有生活水平不降低，才能統籌兼顧工業(yè)化、城鎮化建設和房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個(gè)人利益統一起來(lái)。

第三條?房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開(kāi)的原則。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收與補償工作的基本原則的規定。房屋征收與補償工作應當遵循以下三個(gè)方面的原則：

一、決策民主的原則

依法行政是依法治國的重要內容?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強法治政府建設的意見(jiàn)》(國發(fā)(2010]33號)明確，要加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規則，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化。要堅持一切從實(shí)際出發(fā)，系統全面地掌握實(shí)際情況，深入分析決策對各方面的影響，認真權衡利弊得失。要把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。作出重大決策前，要廣泛聽(tīng)取、充分吸收各方面意見(jiàn)，意見(jiàn)采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布。完善重大決策聽(tīng)證制度，擴大聽(tīng)證范圍，規范聽(tīng)證程序，聽(tīng)證參加人要有廣泛的代表性，聽(tīng)證意見(jiàn)要作為決策的重要參考。據此，條例的規定充分體現了決策民主原則，如在房屋征收與補償工作中，要求所有因公共利益需要，確需征收房屋的建設活動(dòng)，應當符合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃，并經(jīng)本級人民代表大會(huì )審議通過(guò)。制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃，應當廣泛征求社會(huì )公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證。市、縣級人民政府應當就征收補償方案組織有關(guān)部門(mén)論證，并征求公眾意見(jiàn)。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì )，并根據聽(tīng)證會(huì )情況修改方案等。這些規定，都是決策民主原則的具體體現。

二、程序正當的原則

程序正當就是要求政府要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關(guān)工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時(shí)，應當回避。如在房屋征收與補償工作中，賦予被征收人在征收補償方案制定與修改、房屋征收評估辦法的制定、房地產(chǎn)價(jià)格評估機構的選擇、補償方式的選擇等方面的知情權、參與權。同時(shí)，賦予被征收人在房屋征收決定、補償協(xié)議履行、補償決定等環(huán)節的行政救濟權和司法救濟權。所有這些規定都是為了讓有關(guān)各方能有機會(huì )在過(guò)程中表達訴求、發(fā)表意見(jiàn)，而程序正當是實(shí)現這一目的重要保障，也是做好群眾工作，順利推進(jìn)工作的重要條件。

三、結果公開(kāi)的原則

為了避免征收補償過(guò)程中的暗箱操作，做到公開(kāi)透明、公平公正，以確保房屋征收與補償工作的順利開(kāi)展，本條明確規定了結果公開(kāi)的原則。按照該原則的要求，本條例規定了一系列具體的制度措施。例如，在房屋征收與補償工作中，要求征收補償方案應當公布，征收補償方案征求意見(jiàn)情況和根據公眾意見(jiàn)修改的情況應當公布，房屋征收決定應當公告，房屋的權屬等調查結果應當公布，補償決定應當公告，分戶(hù)補償情況應當公布，對征收補償費用管理和使用情況的審計結果應當公布等。這樣規定既有利于社會(huì )各界加強對政府征收與補償行為的監督，也有利于被征收人之間相互了解情況，防止不公平、不公正的現象發(fā)生，也是相信群眾、把工作交給群眾、接受群眾評判，真正走群眾路線(xiàn)的重要體現。

其實(shí)房屋征收與補償應當遵循的原則還有一個(gè)，就是公平補償。從立法用意來(lái)講，為了加重補償一定要公平的分量，立法時(shí)特意把它放到了第二條，公平補償與上述三個(gè)原則共同構成了一個(gè)整體，貫穿于房屋征收與補償的整個(gè)工作過(guò)程。

第四條?市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(mén)(以下稱(chēng)房屋征收部門(mén))組織實(shí)施本行政區域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府有關(guān)部門(mén)應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進(jìn)行。

【釋義】 本條是關(guān)于管理體制的規定。

本條的規定包括三層含義：一是房屋征收與補償的主體是市、縣級人民政府；二是房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施；三是市、縣級人民政府有關(guān)部門(mén)應當按照職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進(jìn)行。

一、房屋征收與補償的主體是市、縣級人民政府。

這里的“市、縣級人民政府”是指：一是市級人民政府，主要包括除直轄市以外的設區的市、直轄市所轄區、自治州人民政府等；二是縣級人民政府，主要包括不設區的市、市轄區(直轄市所轄區除外)、縣、自治縣人民政府等。

按照原拆遷條例的規定，取得房屋拆許可證的建設單位是拆遷人，這是由當時(shí)的歷史條件所決定的。從近幾年的實(shí)踐看，由于拆遷進(jìn)度與建設單位的經(jīng)濟利益直接相關(guān)，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。因此，本條例改變了以前由建設單位拆遷的做法，規定市、縣級人民政府是征收與補償的主體，由房屋征收部門(mén)組織實(shí)施房屋征收與補償工作。

按照本條例的規定，設區的市及其所轄區的人民政府都有房屋征收權。這兩級人民政府在征收權限劃分上，各自承擔什么樣的職責，原則上由設區的市人民政府確定。從有利于征收行為有效實(shí)施的角度出發(fā)，房屋征收權由區級人民政府行使較為適宜，這有利于強化屬地管理責任，在糾紛發(fā)生后，可以依法、及時(shí)、就地解決，在節約成本的同時(shí)，維護被征收人的合法權益。區級人民政府行使征收權的，設區的市人民政府應當明確市、區兩級人民政府在房屋征收權方面的職責分工，并切實(shí)履行好監督職責。

市、縣級人民政府的職責主要有：組織有關(guān)部門(mén)論證和公布征收補償方案，征求公眾意見(jiàn)(第十條)；對征收補償方案的征求意見(jiàn)情況和修改情況進(jìn)行公布，以及因舊城區改建需要征收房屋，多數人不同意情況下舉行聽(tīng)證會(huì )(第十一條)；對房屋征收進(jìn)行社會(huì )穩定風(fēng)險評估(第十二條)；依法作出房屋征收決定并公布(第十三條)；制定房屋征收的補助和獎勵辦法(第十七條)；組織有關(guān)部門(mén)對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調查、認證和處理(第二十四條)；依法作出房屋征收補償決定(第二十六條)等。

二、市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施房屋征收補償工作。

房屋征收是政府行為，房屋征收與補償的主體應當是政府。房屋征收與以前的房屋拆遷不同，房屋征收決定、補償決定、申請人民法院強制執行都將以政府名義作出。鑒于我國對房地產(chǎn)實(shí)行屬地化管理原則，房屋征收與補償工作量大面廣，情況復雜，涉及被征收人的切身利益以及地方經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定，以地方人民政府設立或者確定一個(gè)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)負責房屋征收補償工作為宜。同時(shí)，考慮到目前地方機構設置和職能分工不同，本條例規定市、縣級人民政府確定一個(gè)房屋征收部門(mén)具體負責房屋征收的組織實(shí)施工作。房屋征收部門(mén)的設置可以有以下兩種形式：一是市、縣級人民政府設立專(zhuān)門(mén)的房屋征收部門(mén)；二是在現有的部門(mén)(如房地產(chǎn)管理部門(mén)、建設主管部門(mén))中，確定一個(gè)部門(mén)作為房屋征收部門(mén)。

設區的市所轄的區級人民政府行使征收權的，設區的市人民政府房屋征收部門(mén)應當加強對區級人民政府房屋征收部門(mén)的監督，特別是在征收計劃、法規政策、征收補償方案、補償資金使用等方面的監督。區級人民政府房屋征收部門(mén)可負責具體實(shí)施。

房屋征收部門(mén)的職責主要有：委托房屋征收實(shí)施單位承擔房屋征收與補償的具體工作，并對委托實(shí)施的房屋征收與補償行為負責監督(第五條)；擬定征收補償方案，并報市、縣級人民政府(第十條)；組織對征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況進(jìn)行調查登記，并公布調查結果(第十五條)；書(shū)面通知有關(guān)部門(mén)暫停辦理房屋征收范圍內的新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等相關(guān)手續(第十六條)；與被征收人簽訂補償協(xié)議(第二十五條)；與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協(xié)議或者被征收房屋所有權人不明確的，報請作出決定的市、縣級人民政府作出補償決定(第二十六條)；依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶(hù)補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布(第二十九條)等。

三、地方人民政府有關(guān)部門(mén)在房屋征收補償工作中互相配合。

房屋征收是一個(gè)系統工程，涉及諸多方面的工作，需要政府相關(guān)部門(mén)的互相配合。例如，征收補償中的有關(guān)工作涉及發(fā)展改革、財政等綜合部門(mén)；土地使用權手續的辦理，涉及土地行政主管部門(mén)；暫停辦理相關(guān)手續，涉及規劃、建設、房地產(chǎn)以及工商、稅務(wù)等行政主管部門(mén)；文物古跡保護，涉及到文物行政主管部門(mén)；非住宅房屋認定，涉及工商、稅務(wù)等行政主管部門(mén)。政府有關(guān)部門(mén)應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，相互配合、相互協(xié)調，保障房屋征收工作的順利進(jìn)行。

第五條?房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。

房屋征收部門(mén)對房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內實(shí)施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收實(shí)施單位的規定。

本條是針對房屋征收補償工作實(shí)際情況制定的，也是這些年來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗的總結，目的在于保障房屋征收補償工作按時(shí)完成。

從公開(kāi)征求意見(jiàn)情況看，對房屋征收實(shí)施單位的意見(jiàn)主要集中在以下幾個(gè)方面：一是認為房屋征收部門(mén)可以委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作，但是受委托單位應當是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，不能是營(yíng)利性組織，并且對受委托單位應當進(jìn)行嚴格的監管和限制。二是認為受委托單位不能是開(kāi)發(fā)商、建設單位以及一切與該項目有利益關(guān)系的單位。三是認為房屋征收部門(mén)不能委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作。根據征求意見(jiàn)情況，經(jīng)認真研究，我們對房屋征收實(shí)施單位的有關(guān)規定作了進(jìn)一步修改、完善。

一、房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施單位承擔房屋征收補償的具體工作。

按照原拆遷條例的規定，房屋拆遷主要由建設單位(拆遷人)委托拆遷單位從事房屋拆遷的具體工作。據初步統計，目前，全國有拆遷單位4400余家，從業(yè)人員約8.2萬(wàn)人。房屋征收是政府行為，房屋征收部門(mén)應當承擔實(shí)施工作，因此，與原拆遷條例不同，本條例禁止建設單位參與搬遷活動(dòng)，明確營(yíng)利性單位不能從事征收的具體工作。但同時(shí)也考慮到，房屋征收有大量的具體工作，房屋征收部門(mén)由于受編制、人員、設施設備、技術(shù)條件等限制，很難承擔大量的具體工作。因此，本條例規定了房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施單位承擔房屋征收與補償的具體工作。委托的事項一般包括：協(xié)助進(jìn)行調查、登記，協(xié)助編制征收補償方案，協(xié)助進(jìn)行房屋征收與補償政策的宣傳、解釋?zhuān)驼魇昭a償的具體問(wèn)題與被征收人協(xié)商，協(xié)助組織征求意見(jiàn)、聽(tīng)證、論證、公示以及組織對被征收房屋的拆除等。

對受委托的房屋征收實(shí)施單位，本條例明確規定不得以營(yíng)利為目的。一般意義上，企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟活動(dòng)，以生產(chǎn)或服務(wù)滿(mǎn)足社會(huì )需要，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、獨立核算，依法設立的一種營(yíng)利性組織。為了公共利益的需要，對被征收人的房屋實(shí)施征收，具有強制性。由以營(yíng)利為目的的企業(yè)實(shí)施，可能會(huì )造成這些單位利用強制性，在房屋征收補償工作中謀取利潤最大化，克扣被征收人的補償費用，損害被征收人合法權益。因此，承擔房屋征收與補償工作的實(shí)施單位，應當是不以營(yíng)利為目的的，其所需工作經(jīng)費應當由政府財政予以保障。至于這個(gè)單位是否是事業(yè)性質(zhì)的單位，考慮到目前正在推進(jìn)事業(yè)單位改革，為了與國家事業(yè)單位改革的總體思路相一致，本條例未明確規定實(shí)施單位的性質(zhì)，由各地根據實(shí)際需要確定。

二、房屋征收部門(mén)應當加強對房屋征收實(shí)施單位的管理。

房屋征收工作是一項政策性、群眾性很強的工作，從事征收工作的人員如果對有關(guān)政策法規生疏、對征收業(yè)務(wù)不熟悉，或者責任心不強，容易造成失誤或損失。一方面，房屋征收實(shí)施單位從事房屋征收業(yè)務(wù)的人員，應經(jīng)過(guò)房屋征收部門(mén)的專(zhuān)業(yè)培訓和考核，能熟悉掌握與征收相關(guān)的法律、法規、政策以及其他業(yè)務(wù)知識等。另一方面，房屋征收部門(mén)應當加強對受委托的房屋征收實(shí)施單位的指導、監督和檢查，促使其掌握政策、熟悉業(yè)務(wù)、接受群眾監督、遵守職業(yè)道德、規范征收行為、減少矛盾糾紛，保護被征收人的合法權益。房屋征收部門(mén)對房屋征收實(shí)施單位在委托權限范圍內實(shí)施的行為承擔責任。房屋征收部門(mén)應與房屋征收實(shí)施單位簽訂委托合同，明確委托權限和范圍以及雙方的權利義務(wù)，加強對受委托單位的監督。

第六條?上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監督。

國務(wù)院住房城鄉建設主管部門(mén)和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門(mén)應當會(huì )同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門(mén)，加強對房屋征收與補償實(shí)施工作的指導。

【釋義】?本條是關(guān)于房屋征收與補償工作的層級監督和指導的規定。

加強對市、縣級人民政府房屋征收與補償工作的監督和對市、縣級人民政府工作部門(mén)房屋征收與補償實(shí)施工作的指導，有利于督促市、縣級人民政府及其工作部門(mén)依法行使職權、履行職責，確保本條例的正確實(shí)施，維護公共利益，保障被征收人的合法權益。

一、房屋征收與補償工作的層級監督。

根據本條例第四條第一款的規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。因此，要規范房屋征收與補償活動(dòng)，防止損害公共利益和被征收人合法權益的現象發(fā)生，首先必須重視和加強對市、縣級人民政府的監督。為此，除了加強權力機關(guān)的監督、政協(xié)的民主監督、司法機關(guān)依法進(jìn)行的監督和社會(huì )輿論監督外，還應當充分重視和運用政府內部的層級監督。根據《憲法》第八十九條的規定，國務(wù)院有權改變或者撤銷(xiāo)地方各級國家行政機關(guān)的不適當的決定和命令。根據《地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法》第五十九條的規定，縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷(xiāo)下級人民政府的不適當的決定、命令。這就為上級人民政府針對下級人民政府的具體行政行為實(shí)施監督提供了制度保障。據此，本條第一款明確規定，上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監督。從監督的形式看，該款規定的上級人民政府的層級監督，既包括主動(dòng)進(jìn)行的檢查、考核和個(gè)案監督，也包括依照本條例第七條規定對單位或者個(gè)人的舉報進(jìn)行核實(shí)、處理，還包括對被征收人依照本條例第十四條、第二十六第三款規定提起的行政復議案件依法進(jìn)行處理。從監督的結果看，上級人民政府發(fā)現市、縣級人民政府的房屋征收與補償行為違反本條例規定的，可以依照本條例第三十條的規定對有關(guān)工作人員責令改正、通報批評、依法給予行政處分，造成損失的，依法承擔賠償責任；必要時(shí)，也可以直接改變或者撤銷(xiāo)市、縣級人民政府作出的不適當的征收決定或者補償決定。對于依照本條例第十四條、第二十六第三款規定提起的行政復議案件，復議機關(guān)應當依照行政復議法等法律、行政法規的規定予以處理。

二、房屋征收與補償實(shí)施工作的業(yè)務(wù)指導。

根據本條例第四條第二款和第三款的規定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施本行政區域的房屋征收與補償工作；同時(shí)，市、縣級人民政府財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門(mén)依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，各負其責，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進(jìn)行。因此，規范房屋征收與補償活動(dòng)，提高房屋征收與補償實(shí)施工作的質(zhì)量和效能，有必要切實(shí)加強對市、縣級人民政府房屋征收部門(mén)以及財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)指導。根據《地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法》第六十六條的規定，省、自治區、直轄市人民政府工作部門(mén)依照法律、行政法規的規定受?chē)鴦?wù)院主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導，自治州、縣、自治縣、市、市轄區人民政府工作部門(mén)依照法律、行政法規的規定受上級人民政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導。這就確立了國務(wù)院主管部門(mén)和省級人民政府主管部門(mén)對市、縣級人民政府工作部門(mén)實(shí)行歸口指導的原則。據此，本條第二款明確規定，國務(wù)院住房城鄉建設主管部門(mén)和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門(mén)應當會(huì )同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門(mén)，加強對房屋征收與補償實(shí)施工作的指導。按照這一規定，國務(wù)院住房城鄉建設主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)負責指導全國的房屋征收與補償實(shí)施工作，省級人民政府住房城鄉建設主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)負責指導本省、自治區、直轄市的房屋征收與補償實(shí)施工作。承擔指導職責的主管部門(mén)應當全面了解管轄范圍內房屋征收與補償實(shí)施工作的情況，及時(shí)發(fā)現、協(xié)調解決有關(guān)問(wèn)題，督促市、縣級人民政府房屋征收部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)依法行使職權、履行職責。

第七條?任何組織和個(gè)人對違反本條例規定的行為，都有權向有關(guān)人民政府、房屋征收部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)舉報。接到舉報的有關(guān)人民政府、房屋征收部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)對舉報應當及時(shí)核實(shí)、處理。

監察機關(guān)應當加強對參與房屋征收與補償工作的政府和有關(guān)部門(mén)或者單位及其工作人員的監察。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收與補償工作的舉報和監察的規定。

建立房屋征收與補償工作舉報制度，加強對房屋征收與補償工作的監察，旨在防止和糾正違反本條例規定的行為，督促有關(guān)人民政府及其工作部門(mén)依法行使職權、履行職責，規范被征收人和參與房屋征收與補償活動(dòng)的其他組織(例如，房屋征收實(shí)施單位、房地產(chǎn)價(jià)格評估機構等)的行為，從而維護公共利益，保障被征收人的合法權益。

一、房屋征收與補償工作的舉報制度

建立房屋征收與補償工作舉報制度，既是保障《憲法》賦予公民的監督權利的必然要求，也是確保本條例正確實(shí)施的客觀(guān)需要。根據《憲法》第四十一條的規定，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害；對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實(shí)、負責處理，任何人不得壓制和打擊報復。這就賦予了公民對人民政府、人民政府工作部門(mén)及其工作人員的違法行為進(jìn)行舉報的權利。此外，被征收人和參與房屋征收與補償活動(dòng)的其他組織的行為是否符合本條例的規定，事關(guān)房屋征收與補償活動(dòng)的公平、公正，事關(guān)公共利益的實(shí)現和被征收人合法權益的維護，有必要運用舉報制度及時(shí)發(fā)現和糾正被征收人和參與房屋征收與補償活動(dòng)的其他組織違反本條例的行為。據此，本條第一款明確規定，任何組織和個(gè)人對違反本條例規定的行為都有權向有關(guān)人民政府、房屋征收部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)舉報。按照這一規定，舉報的主體既包括被征收人和利害關(guān)系人，例如，被征收人的親屬、被征收房屋的抵押權人、被征收人所負債務(wù)的債權人等，也包括與征收活動(dòng)沒(méi)有利害關(guān)系的任何組織和個(gè)人。舉報的內容既包括人民政府、人民政府工作部門(mén)及其工作人員的行為，例如，違反規定作出房屋征收決定，違反規定給予補償，政府工作人員不履行職責、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用等，也包括參與房屋征收與補償活動(dòng)的有關(guān)組織及其工作人員的行為，例如，采取非法方式迫使被征收人搬遷、出具虛假或者有重大差錯的評估報告等，還包括被征收人的行為，例如，在房屋征收范圍確定后在房屋征收范圍內實(shí)施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為等。負責接受舉報的主體主要包括作出征收決定的市、縣級人民政府及其房屋征收部門(mén)和財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門(mén)，上級人民政府及其房屋征收部門(mén)和財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門(mén)，以及作出征收決定的市、縣級人民政府及上級人民政府監察、審計等部門(mén)。這些機關(guān)接到舉報后，應當依照有關(guān)法律、行政法規的規定及時(shí)核實(shí)、處理，不得對舉報人進(jìn)行壓制和打擊報復，并且應當對舉報事項、與舉報人相關(guān)的信息等予以保密。

二、房屋征收與補償工作的監察制度。

加強對房屋征收與補償工作的監督，是保證本條例正確實(shí)施、維護公共利益和被征收人合法權益的重要保障。行政監察是行政系統內部的一種專(zhuān)門(mén)監督，對于保證政令暢通、維護行政紀律、促進(jìn)廉政建設、改善行政管理、提高行政效能有著(zhù)重要的意義?！缎姓O察法》第二條規定，監察機關(guān)是人民政府行使監察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實(shí)施監察。據此，本條第二款明確規定，監察機關(guān)應當加強對參與房屋征收與補償工作的人民政府和有關(guān)部門(mén)或者單位及其工作人員的監察，這既是監察機關(guān)的一項重要職權，也是一項重要職責。監察機關(guān)對房屋征收與補償工作實(shí)施監察，應當符合《行政監察法》等法律、行政法規規定的權限和程序。監察機關(guān)依法行使職權，不受其他行政部門(mén)、社會(huì )團體和個(gè)人的干涉。

第二章?征收決定

本章內容提要

本章共九條，主要對公共利益的界定、征收程序、被征收入的救濟權、被征收房屋情況的調查登記以及房屋征收范圍確定后被征收入的禁止性活動(dòng)等內容作了規定。

從兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)情況看，公共利益的界定、征收程序等問(wèn)題一直是社會(huì )公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。對公共利益的界定一直有爭議，有意見(jiàn)認為界定得過(guò)于寬泛，也有意見(jiàn)則認為不宜對公共利益的范圍限定得過(guò)于嚴格。對征收程序的意見(jiàn)主要集中在以下方面：一是主張政府在論證時(shí)應當將補償方案作為論證內容，并將補償標準、安置補償意向、估價(jià)單位等予以公告，征求被征收入意見(jiàn)。二是認為發(fā)生重大爭議，由上一級人民政府裁決的機制，在制度設計上不公平，建議引入人大決策或者司法機制。三是建議進(jìn)一步明確危舊房改造征求意見(jiàn)的程序，就征求意見(jiàn)的具體比例等提出了不同意見(jiàn)。此外，在第二次征求意見(jiàn)中，還有意見(jiàn)提出，應當加大公眾參與程度；建議增加舊城區改建過(guò)程中同意比例的規定，明確先補償、后搬遷的原則，以及被征收入對房屋征收決定和補償決定不服的救濟渠道等等。

根據征求意見(jiàn)的情況，經(jīng)認真研究，我們對公共利益的界定、征收程序等內容作了進(jìn)一步的修改、完善。與原拆遷條例相比，主要有以下幾點(diǎn)變化：一是界定了公共利益的范圍，將因國防、外交需要和由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環(huán)保、防災減災、文物保護、社會(huì )福利、市政公用等公共事業(yè)需要以及保障性安居工程建設、舊城區改建的需要等列入公共利益范疇。同時(shí)，還強調了規劃和計劃的調控作用，規定確需征收房屋的各項建設活動(dòng)都應當符合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃；保障性安居工程建設和舊城區改建還應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃，經(jīng)市、縣級人民代表大會(huì )審議通過(guò)。并且為了保證規劃的公眾參與，還規定制定規劃應當廣泛征求社會(huì )公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證(第八條、第九條)。二是完善了征收程序，規定征收補償方案應當征求公眾意見(jiàn)；因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，政府應當組織由被征收入和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì )，并根據聽(tīng)證會(huì )情況修改方案；政府作出房屋征收決定前，應當按照有關(guān)規定進(jìn)行社會(huì )穩定風(fēng)險評估等等(第十條至第十二條)。

第八條 為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

(一)國防和外交的需要；

(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會(huì )福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設的需要；

(五)由政府依照城鄉規劃法有關(guān)規定組織實(shí)施的對危房集中、基礎設施落后等地段進(jìn)行舊城區改建的需要；

(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

【釋義】 本條是關(guān)于房屋征收范圍即公共利益界定的規定。

一、公共利益界定的總體思路

公共利益的界定一直是社會(huì )各界分歧較大、重點(diǎn)關(guān)注的熱點(diǎn)。從征求意見(jiàn)情況看，主要有兩種觀(guān)點(diǎn)：一是認為公共利益的界定過(guò)寬，主張具有商業(yè)性質(zhì)、營(yíng)利目的的項目都不應當屬于公共利益；二是認為對公共利益的規定還不夠全面，主張凡是實(shí)施城市總體規劃，為城市發(fā)展和建設進(jìn)行的重大工程，由政府組織或者主導的住宅小區、經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區、商業(yè)街區等城市建設，都應當屬于公共利益。

1954年《憲法》中就已經(jīng)出現了“公共利益”的概念。1954年《憲法》第十三條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有?！?982年修正后的《憲法》第十條第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實(shí)行征用?！?004年修正后的《憲法》第十條第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補償?！钡谑龡l第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補償?！笨梢?jiàn)，憲法首先明確了國家征收、征用的前提是“為了公共利益的需要”。2007年《物權法》又規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。按照上述規定，征收城市房屋和農村土地房屋，應當基于“公共利益”的需要，但均未對“公共利益”的范圍作出規定。農村土地房屋的征收由《土地管理法》調整。我們在對本條例和《土地管理法(修訂草案)》進(jìn)行統籌研究的基礎上經(jīng)與各方面反復論證認為，公共利益的內涵與外延，在不同國家和地區的不同發(fā)展階段，是不同的。公共利益的界定，必須考慮我國的國情。在我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的現階段，工業(yè)化、城鎮化是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、國家現代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房?jì)r(jià)過(guò)快上漲勢頭、穩定房?jì)r(jià)，滿(mǎn)足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，建立公共服務(wù)供給的社會(huì )和市場(chǎng)參與機制是必然趨勢，不宜以是否采用市場(chǎng)化的運作模式作為界定公共利益的標準，不能因醫院、學(xué)校、供水、供電、供氣、污水和垃圾處理、鐵路、公交等項目經(jīng)營(yíng)中收費就否認其屬于公共利益范疇。保障性安居工程建設和舊城區改建，與廣大城鎮居民生活、工作密切相關(guān)，這些項目的實(shí)施既改善了城鎮居民居住、工作條件，又改善了城市環(huán)境，提升了城市功能，不能因為其中包含必要的商業(yè)服務(wù)設施等商業(yè)開(kāi)發(fā)，就將其置于公共利益范疇之外。對工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程中出現的一些社會(huì )矛盾和沖突，應當綜合治理，不能不顧實(shí)踐中的用地需要而以減少征收作為解決當前問(wèn)題的唯一措施。要對被征收人按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格給予公平補償，確保房屋被征收的群眾不吃虧，將公共利益和被征收人的利益統一起來(lái)。

基于上述考慮，本條例在我國立法史上首次界定了公共利益，明確將因國防和外交的需要，由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環(huán)保、防災減災、文物保護、社會(huì )福利、市政公用等公共事業(yè)以及保障性安居工程建設、舊城區改建等納入公共利益范疇。

二、公共利益的界定類(lèi)型選擇

世界上許多國家或者地區都規定，只有在出于公共利益的情況下，國家才有可能動(dòng)用土地征收權。從對“公共利益”的界定看，大致可分為三種類(lèi)型：

(一)第一類(lèi)是概括式規定。

采用這種方式的國家均制定有土地征收法或者相應的法律，在與土地征收有關(guān)的法律中僅規定“只有出于公共利益方可發(fā)動(dòng)土地征收權”，但對到底哪些屬于“公共利益”未加以明確界定，屬于廣義的公共利益，主要是通過(guò)其他法律對私人財產(chǎn)給予應有的保護。這些國家主要包括美國、法國、澳大利亞、加拿大、德國、菲律賓、越南等。

采用概括式規定的國家，一般有兩個(gè)特點(diǎn)：一是保護私有財產(chǎn)的法律、法規健全，目的是防止政府以公共利益為名對私有財產(chǎn)造成不當侵害；二是實(shí)行三權分立的體制，司法機關(guān)對政府濫用行政權的行為進(jìn)行制約和監督，通過(guò)司法程序對“公共利益”進(jìn)行個(gè)案判定，不存在法律上的障礙，并形成判例，使模糊的法律概念在具體的個(gè)案中得以明確。還有的國家雖然是成文法國家，但是其司法界也普遍重視先前判決，如法國。

我國尚不具備上述條件。我國雖然從《憲法》到《物權法》等有關(guān)法律對私有財產(chǎn)的保護作出了許多規定，但從目前來(lái)看保護私有財產(chǎn)的法律制度還有待進(jìn)一步完善，這種狀況是與我國實(shí)際情況相適應的，完善起來(lái)還需要一個(gè)過(guò)程；而且我國不屬于判例法國家，也沒(méi)有遵循先例原則，因此對公共利益的界定，難以通過(guò)判決形成先例，并由先例使模糊的法律概念在具體的個(gè)案中得以明確。

(二)第二類(lèi)是列舉式規定。

采用這種方式的國家或者地區在土地征收法中采用列舉法界定公共利益的范圍。這些國家或者地區主要包括日本、韓國、我國臺灣地區、香港特區、印度、波蘭等。

列舉式規定分為兩種情況：一是，以日本為代表，在土地征用法等有關(guān)法律中窮盡式地列出所有可以征收土地的“公益事業(yè)”；二是，以我國臺灣地區為代表，在土地征用法等有關(guān)法律中列出若干種可以征收土地的事項，但沒(méi)有窮盡列舉，有但書(shū)規定或者兜底式規定。

采用列舉式規定的主要是成文法國家或者地區。這類(lèi)國家或者地區的立法，常常以減少法律概念的模糊性，增強法律的可操作性，便于行政和司法的適用為宗旨，而且通過(guò)列舉式規定對征地的目的進(jìn)行限制，約束政府征收土地的權力。但是列舉難以窮盡所有可以征收的事項，因此加上兜底的規定，有助于彌補列舉式規定的未盡事項。

(三)第三類(lèi)是不作規定。

主要是一些經(jīng)濟轉軌國家，法律上對公共利益沒(méi)有明確的界定，同時(shí)又缺少相應的法律支持，是不是公共利益完全取決于政府的決定。這些國家包括俄羅斯、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國。俄羅斯規定，為“國家或市政的需要”可允許征收土地，但其范圍并沒(méi)有在民法、土地法或后來(lái)的立法里確定，這就可能使國家征地范圍放得過(guò)寬而達到別的目的。

在立法的過(guò)程中，有意見(jiàn)提出，對公共利益概念的界定，采取概括法、通過(guò)正面描述的方式進(jìn)行定義，也有意見(jiàn)提出采用排除法進(jìn)行界定，即將商業(yè)利益從公共利益中加以排除，通過(guò)排除法界定公共利益的內涵。但是公共利益難以精確定義，不具體列舉，操作性會(huì )大打折扣。公共利益與商業(yè)利益本不是一對對立的概念，在屬性上和在實(shí)踐中相互交織、很難完全分離，且在一定條件下，相互轉化，采用排除法也不恰當，在一定程度上會(huì )對國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展造成負面影響。同時(shí)，考慮到公共利益概念在不同的國家、同一國家的不同歷史時(shí)期，其內涵與外延是不斷發(fā)展變化的，它的穩定是相對的、發(fā)展變化是絕對的，既是具體的、又是歷史的，綜合分析、比較上述國家和地區的立法界定，并結合我國的情況，在界定“公共利益的需要”時(shí)，采取了概括加列舉的方式。

三、本條的具體規定

本條采取概括加列舉的方式對“公共利益需要”作了明確，即對征收房屋的條件作了明確：一是必須為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展等公共利益的需要。這是對公共利益的概括性規定。二是符合本條列舉的情形。本條列舉了六種情形，即國防和外交的需要，由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環(huán)保、防災減災、文物保護、社會(huì )福利、市政公用等公共事業(yè)和保障性安居工程建設、舊城區改建的需要以及法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。三是強調為了上述目的，確需征收房屋。也就是說(shuō)，確需使用這幅土地，而這幅土地上存在的單位、個(gè)人的房屋如果不采取征收方式，通過(guò)其他方式就無(wú)法獲得該建設用地。本條還明確了征收房屋應當由市、縣級人民政府作出房屋征收決定。

本條列舉的六項情形包括：

(一)國防和外交的需要。根據《國防法》的有關(guān)規定，國防是指國家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛國家的主權、統一、領(lǐng)土完整和安全所進(jìn)行的軍事活動(dòng)，以及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟、外交、科技、教育等方面的活動(dòng)，是國家生存與發(fā)展的安全保障，本條所稱(chēng)國防的需要主要是指國防設施建設的需要；外交是一個(gè)國家在國際關(guān)系方面的活動(dòng)，本條所稱(chēng)外交的需要主要是指使領(lǐng)館建設的需要。

(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要?；A設施是指為社會(huì )生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的工程設施，是用于保證國家或地區社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統。根據《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)，能源、交通、水利等基礎設施包括石油天然氣設施、煤炭設施、電力設施、水利設施、鐵路交通設施、公路交通設施、水路交通設施、民用機場(chǎng)設施等。由政府組織實(shí)施的項目并不限于政府直接實(shí)施或者獨立投資的項目，也包括了政府主導、市場(chǎng)化運作的項目。

(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會(huì )福利、市政公用等公共事業(yè)的需要。公共事業(yè)是指面向社會(huì )，以滿(mǎn)足社會(huì )公共需要為基本目標、直接或者間接提供公共服務(wù)的社會(huì )活動(dòng)。公共產(chǎn)品的提供方式主要有公共提供、市場(chǎng)提供和混合提供三種基本方式。公共事業(yè)與公益事業(yè)不同。根據《公益事業(yè)捐贈法》第三條的規定，公益事業(yè)是指非營(yíng)利的救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會(huì )群體和個(gè)人的活動(dòng)，而作為公共事業(yè)的教育、科學(xué)、文化、衛生、體育事業(yè)，環(huán)境保護、社會(huì )公共設施建設以及促進(jìn)社會(huì )發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì )公共和福利事業(yè)等，比公益事業(yè)的范圍要廣，不排除具有營(yíng)利性的項目。

(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設的需要。依照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展的通知》(國辦發(fā)[2010]4號)的規定，保障性安居工程大致包括三類(lèi)：第一類(lèi)是城市和國有工礦棚戶(hù)區改造，以及林區、墾區棚戶(hù)區改造；第二類(lèi)是廉租住房、經(jīng)濟適用住房、限價(jià)商品住房、公共租賃住房等；第三類(lèi)是農村危房改造。國有土地上房屋征收一般只涉及前兩類(lèi)。

(五)由政府依照城鄉規劃法有關(guān)規定組織實(shí)施的對危房集中、基礎設施落后等地段進(jìn)行舊城區改建的需要?！冻青l規劃法》第三十一條規定，“舊城區的改建，應當保護歷史文化遺產(chǎn)和傳統風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設規模，有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進(jìn)行改建?！备鶕摋l規定，該項明確由政府依照城鄉規劃法有關(guān)規定組織實(shí)施的對危房集中、基礎設施落后等地段進(jìn)行舊城區改建的需要屬于公共利益的需要。

(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。該項是兜底條款，有利于彌補前五項規定未盡的事宜?，F行法律如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《招標投標法》、《信托法》、《測繪法》、《海域使用管理法》等涉及了公共利益，但都沒(méi)有明確界定“公共利益”。從條文內容來(lái)看，有的還對“公共利益”的范圍作了一些具體界定。如《信托法》界定了“公共利益目的”的范圍，其第六十條規定，為了下列公共利益目的之一而設立的信托，屬于公益信托：

(一)救濟貧困；(二)救助災民；(三)扶助殘疾人；(四)發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；(五)發(fā)展醫療衛生事業(yè)；(六)發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境；(七)發(fā)展其他社會(huì )公益事業(yè)。將來(lái)法律、行政法規還可以規定除前五項以外的其他公共利益的需要。

征求意見(jiàn)過(guò)程中，有群眾提出一些地方違反國家規定超規模、超標準建設豪華辦公用房，國家機關(guān)辦公用房建設不屬于公共利益。我們認為，群眾反映的個(gè)別地方違反國家規定超規模、超標準建設豪華辦公用房，實(shí)踐中確實(shí)存在，有關(guān)國家機關(guān)辦公用房建設問(wèn)題，國家已有相關(guān)規定和標準，且三令五申，不得違反規定，否則要嚴肅處理，追究有關(guān)負責人的責任。今后應當嚴格執行國家規定，加大執行力度，對超規模、超標準建設的，發(fā)現一起，嚴肅查處一起。但出現的違規建設現象并不能否認國家機關(guān)辦公用房建設的公共利益屬性。本條例刪除了征求意見(jiàn)稿中的“國家機關(guān)辦公用房建設”，并不意味著(zhù)否認了國家機關(guān)辦公用房建設的公共利益屬性。本條第三項中由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會(huì )福利、市政公用等公共事業(yè)的需要中涉及相關(guān)辦公用房的建設也屬于公共利益的需要。此外，法律、行政法規中還可以規定的其他公共利益也可能涉及相關(guān)辦公用房的建設，同樣也屬于公共利益的需要。

第九條?依照本條例第八條規定，確需征收房屋的各項建設活動(dòng)，應當符合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃。

制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃，應當廣泛征求社會(huì )公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證。

【釋義】  本條是關(guān)于確需征收房屋的建設活動(dòng)應當符合規劃、納入年度計劃的規定。

本條是在第八條的基礎上，從另一個(gè)角度進(jìn)一步明確征收房屋的前提和要求，目的在于既保證國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展需要正常的土地需求，又防止不當或者過(guò)度地動(dòng)用征收權，強調規劃先行、規劃民主。

一、建設活動(dòng)應當符合有關(guān)規劃。

要實(shí)現科學(xué)發(fā)展、節約合理利用土地、嚴格保護耕地，并嚴格控制征收規模，避免不必要的征收，應當通過(guò)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃加以調控，并保障規劃的科學(xué)性、民主性，尤其要加強基本農田保護，嚴守18億畝耕地紅線(xiàn)。

憲法、法律和行政法規規定的規劃中，國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃屬于綜合性規劃；專(zhuān)項規劃種類(lèi)較多，有氣象設施建設規劃、環(huán)境保護規劃、放射性固體廢物處置場(chǎng)所選址規劃、防洪規劃、消防規劃、防震減災規劃、鐵路發(fā)展規劃、公路規劃、港口規劃、人民防空工程建設規劃、城市道路發(fā)展規劃等。規劃是政府為了滿(mǎn)足公共需要、提供公共服務(wù)、促進(jìn)國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、提升城市功能、改善居民的生活生產(chǎn)條件和環(huán)境，在充分征求社會(huì )各界和群眾意見(jiàn)、充分考慮當地實(shí)際情況的基礎上，依法編制并經(jīng)過(guò)批準的，這也是調整各種相鄰關(guān)系的一個(gè)手段，符合規劃應當是符合公共利益的應有之義。本條明確依照本條例第八條規定，確需征收房屋的各項建設活動(dòng)，應當符合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃。

公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中，有意見(jiàn)提出在國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃等規劃編制過(guò)程中，應當加大公眾參與程度。這些意見(jiàn)是有道理的?？紤]到有關(guān)法律法規已就制定相關(guān)規劃過(guò)程中如何確保公眾參與作出了明確具體的規定，本條例不宜再作重復規定，因此，本條僅強調制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃，應當廣泛征求社會(huì )公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證。以城鄉規劃為例，《城鄉規劃法》第二十六條?規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關(guān)應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。公告的時(shí)間不得少于30日。組織編制機關(guān)應當充分考慮專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，并在報送審批的材料中附具意見(jiàn)采納情況及理由?！边@些措施有效地保證了公眾對城鄉規劃制定的知情權和參與權。

二、保障性安居工程建設、舊城區改建納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃。

本條規定保障性安居工程建設和舊城區改建還應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃。根據《地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法》的規定，市、縣級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃應當經(jīng)市、縣級人民代表大會(huì )審查和批準。也就是說(shuō)，保障性安居工程建設和舊城區改建應當經(jīng)市、縣級人民代表大會(huì )審議通過(guò)，方可實(shí)施房屋征收。人大是權力機關(guān)，是民意的代表機關(guān)。保障性安居工程建設和舊城區改建直接與當地廣大城鎮居民生活、工作密切相關(guān)，由民意的代表機關(guān)來(lái)審議通過(guò)，有利于更好地保護被征收人的利益。

第十條?房屋征收部門(mén)擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。

市、縣級人民政府應當組織有關(guān)部門(mén)對征收補償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日。

【釋義】 本條是關(guān)于征收補償方案的擬定、論證和征求意見(jiàn)的規定。

一、房屋征收部門(mén)擬定房屋征收補償方案，并報市、縣級人民政府

本條例規定市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施房屋征收與補償工作。規定房屋征收部門(mén)擬定征收補償方案，旨在規范征收補償程序，減少征收補償中的矛盾糾紛。

房屋征收補償是被征收人最為關(guān)心的問(wèn)題，也是產(chǎn)生矛盾糾紛的焦點(diǎn)。征收補償方案對征收補償起著(zhù)至關(guān)重要的作用，對征收補償會(huì )產(chǎn)生直接的影響。房屋征收實(shí)施的效果很大程度上取決于征收補償方案的科學(xué)與否。

房屋征收部門(mén)擬定的征收補償方案，應當滿(mǎn)足以下條件：一是合法，即征收補償方案的內容應當符合本條例規定，比如，補償方式、征收評估、保障被征收人居住條件等。二是合理，即征收補償方案的內容應當是大多數人都能夠接受的，征收范圍大小合適，補償標準公正公平，設定的獎勵應當科學(xué)。三是可行，征收補償方案的內容，除符合法律法規規定外，還應當因地制宜，符合當地的實(shí)際情況，比如考慮當地的氣候條件、風(fēng)俗習慣、宗教信仰等因素。

征收補償方案的內容，本條未作具體規定。一般情況下，應當包括房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間、補償方式、補償金額、補助和獎勵、用于產(chǎn)權調換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項。

房屋征收部門(mén)應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積以及租賃和用益物權等情況組織調查，依據調查結果，擬定征收補償方案。調查一般應當在擬定征收補償方案前進(jìn)行。調查結果的詳細程度對擬定征收補償方案的可行性有直接影響。

二、征收補償方案由市、縣人民政府負責組織論證

收到房屋征收部門(mén)上報的征收補償方案后，市、縣級人民政府應當組織發(fā)展改革、城鄉規劃、國土資源、環(huán)境資源保護、文物保護、財政、建設等有關(guān)部門(mén)對征收補償方案是否符合本條例及其他有關(guān)法律法規的規定進(jìn)行論證。主要論證內容包括需用地的建設項目是否符合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規戈Ⅱ，房屋征收范圍是否科學(xué)合理，征收補償方案是否公平等。組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行論證的目的主要是為了保證征收補償方案合理可行。

三、征收補償方案公布征求公眾意見(jiàn)

對征收補償方案進(jìn)行論證、修改后，市、縣級人民政府應當予以公布，征求公眾意見(jiàn)，明確征求意見(jiàn)的期限不得少于30日。其主要目的是為了規范政府的征收活動(dòng)，切實(shí)保證在征收、補償活動(dòng)過(guò)程中統籌兼顧公共利益和被征收人利益，進(jìn)一步擴大公眾參與，保障公眾的知情權、參與權、建議權。

本條例規定，在作出房屋征收決定前，房屋征收部門(mén)應當先行擬定征收補償方案，市、縣級人民政府應在擬定征收補償方案階段即履行征求公眾意見(jiàn)的程序。本條嚴格規范政府的征收活動(dòng)，旨在使被征收人更早地掌握和了解到相關(guān)信息，及時(shí)有效地參與房屋征收工作并提出意見(jiàn)，對政府的房屋征收行為進(jìn)行監督。

房屋征收工作涉及社會(huì )公共利益，也涉及被征收人的切身利益，只有得到被征收人的理解和配合，房屋征收工作才能順利開(kāi)展。因此，本條內容旨在確保征收過(guò)程的公開(kāi)、公正、透明以及被征收人的參與權，以獲得被征收人的理解和支持。

第十一條?市、縣級人民政府應當將征求意見(jiàn)情況和根據公眾意見(jiàn)修改的情況及時(shí)公布。

因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì )，并根據聽(tīng)證會(huì )情況修改方案。

【釋義】  本條是關(guān)于市、縣級人民政府公布征求意見(jiàn)情況的規定以及因舊城區改建需要征收房屋的特別規定。

一、市、縣級人民政府應當根據征求意見(jiàn)情況對征收補償方案進(jìn)行修改。對公眾意見(jiàn)和修改情況進(jìn)行公布

從兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)的情況看，對征收程序的意見(jiàn)主要集中在政府應當就征收補償方案廣泛征求公眾意見(jiàn)，明確多數被征收人不同意征收補償方案時(shí)的爭議解決機制等方面。本條內容經(jīng)多次修改，現有條款對征收補償方案的公眾參與程序作出了更加嚴格的規定，目的是規范政府征收活動(dòng)，保障被征收人的合法權益。

征收補償方案征求公眾意見(jiàn)結束后，市、縣級人民政府應當將征求意見(jiàn)情況進(jìn)行匯總，根據公眾意見(jiàn)反饋情況對征收補償方案進(jìn)行修改，并將征求意見(jiàn)情況和根據公眾意見(jiàn)修改情況及時(shí)公布。

二、因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，要舉行聽(tīng)證會(huì )

按照本條例第八條規定，政府依照城鄉規劃法有關(guān)規定組織實(shí)施的對危房集中、基礎設施落后等地段進(jìn)行舊城區改建屬于公共利益的范圍。舊城區改建，既涉及城市建設與發(fā)展，又涉及舊城區居民的切身利益；既體現公權力的行使，又涉及私權利的保護。將舊城區改建作為公共利益需要的一種情形，同時(shí)從征收程序上予以特別限制，有利于實(shí)現公益與私益、公權與私權之間的平衡。

考慮到舊城區改建是城市有機更新的方式，是城市建設和發(fā)展的主要路徑之一，各地均面臨大量因舊城區改建需要征收房屋的情況，同時(shí)，舊城區改建也存在涉及面廣、人數多、征收補償情況復雜的特點(diǎn)，有必要從征收程序上作出特別限制。另外，舊城區改建兼容城市發(fā)展和居民利益保護的雙重需要，產(chǎn)生的矛盾和爭議主要集中在補償方面。因此本條第二款對因舊城區改建需要征收房屋的補償方案征求意見(jiàn)程序作出了特別規定。因舊城區改建需要征收房屋的，如果多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定，市、縣級人民政府應當組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )進(jìn)一步聽(tīng)取意見(jiàn)，這里的“多數”應當理解為半數以上。舊城區改造既涉及被征收人的個(gè)人利益，又涉及城市發(fā)展的公共利益，參加聽(tīng)證會(huì )的代表應當包括被征收人代表和社會(huì )各界公眾代表。市、縣級人民政府應當聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，就房屋征收補償方案等群眾關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明。根據聽(tīng)證情況，市、縣及人民政府應當對征收補償方案進(jìn)行修改完善，對合理意見(jiàn)和建議要充分吸收采納。

第十二條?市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關(guān)規定進(jìn)行社會(huì )穩定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經(jīng)政府常務(wù)會(huì )議討論決定。

作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專(zhuān)戶(hù)存儲、專(zhuān)款專(zhuān)用。

【釋義】 本條是關(guān)于社會(huì )穩定風(fēng)險評估、人數較多的征收決定的討論決定、征收補償費用撥付監管的規定。

一、市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關(guān)規定進(jìn)行社會(huì )穩定風(fēng)險評估

開(kāi)展社會(huì )穩定風(fēng)險評估，對從源頭上預防和化解社會(huì )矛盾，實(shí)現科學(xué)發(fā)展，構建社會(huì )主義和諧社會(huì )，具有重大意義。把社會(huì )穩定風(fēng)險評估作為作出房屋征收決定的必經(jīng)程序，通過(guò)風(fēng)險評估及早發(fā)現征收項目中存在影響社會(huì )穩定的隱患，并采取有效措施予以化解，是從源頭上預防和減少征收矛盾糾紛，把問(wèn)題解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)的重要舉措。

2010年5月15日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步嚴格征地拆遷管理工作切實(shí)維護群眾合法權益的緊急通知》(國辦發(fā)明電[2010]15號)中就明確規定，拆遷項目立項前要組織專(zhuān)家論證，廣泛征求社會(huì )各界特別是被拆遷人的意見(jiàn)，并進(jìn)行社會(huì )穩定風(fēng)險評估。對于沒(méi)有經(jīng)過(guò)社會(huì )穩定風(fēng)險評估或群眾意見(jiàn)較大的項目，一律不得頒發(fā)房屋拆遷許可證。目前，一些省市已經(jīng)出臺相關(guān)規定，如：湖北省住房城鄉建設廳印發(fā)的《湖北省城鎮房屋拆遷社會(huì )穩定風(fēng)險評估辦法(試行)》；南京市維護穩定工作領(lǐng)導小組印發(fā)的《南京市城市房屋拆遷社會(huì )穩定風(fēng)險評估辦法》。從各地情況看，拆遷社會(huì )穩定風(fēng)險評估包括對拆遷政策的風(fēng)險評估和對項目實(shí)施的風(fēng)險評估。對拆遷政策風(fēng)險評估報告，一般由各地拆遷管理部門(mén)或者當地政府負責編制。項目實(shí)施的風(fēng)險評估由項目拆遷人負責編制。

本條所稱(chēng)“有關(guān)規定”，包括國家和地方關(guān)于社會(huì )穩定風(fēng)險評估的規定。國務(wù)院正在組織制定《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì )穩定風(fēng)險評估機制的指導意見(jiàn)》，房屋征收列入該指導意見(jiàn)確定的評估范圍，該指導意見(jiàn)明確了評估責任主體、實(shí)施主體，規定了評估程序和內容，各地在實(shí)施中可積極爭取當地維穩部門(mén)的支持，按照維穩辦的要求，認真做好社會(huì )穩定風(fēng)險評估工作。

按照本條第一款規定，房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經(jīng)政府常務(wù)會(huì )議討論決定。主要有三個(gè)考慮：一是涉及面廣，維護被征收人合法權益任務(wù)工作較重較多，需要深入細致做好；二是要認真研究做好群眾工作，維護和促進(jìn)社會(huì )穩定；三是對重要的事項更需要進(jìn)一步加強程序規范、約束，促使政府更為慎重地行使征收權，切實(shí)做好有關(guān)工作。本條并未對“數量較多”進(jìn)行量的界定，因為數量多少不僅相對于一個(gè)城市(區)常住人口規模而言，而且也與社會(huì )穩定有關(guān)，由各地根據當地實(shí)際對此進(jìn)行具體規定更為妥當。

二、征收補償費用在作出征收補償決定前應當足額到位、專(zhuān)戶(hù)存儲、專(zhuān)款專(zhuān)用。

征收補償費用的足額到位，是保障房屋征收實(shí)施工作順利進(jìn)行的前提條件，也是保護被征收人利益的重要前提。足額到位，是指用于征收補償的貨幣、實(shí)物的數量應當符合征收補償方案的要求，能夠保證全部被征收人得到依法補償和妥善安置。征收補償費用的足額到位，包括實(shí)物和貨幣兩部分，是二者之和，即已經(jīng)提供實(shí)物補償的，可在總額中扣減相關(guān)費用。專(zhuān)戶(hù)存儲、專(zhuān)款專(zhuān)用是保證補償費用不被擠占、挪用的重要措施。專(zhuān)戶(hù)存儲要求在銀行設立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)進(jìn)行存儲管理；專(zhuān)款專(zhuān)用，是指征收補償費用只能用于發(fā)放征收補償，不得挪作他用。

第十三條?市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時(shí)公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。

市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。

房屋被依法征收的，國有土地使用權同時(shí)收回。

【釋義】  本條是關(guān)于房屋征收決定公告及有關(guān)事項的規定。

一、作出和公告房屋征收決定的主體是市、縣級人民政府，公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。

房屋征收決定是市、縣級人民政府征收被征收人房屋的重要法律文書(shū)。房屋征收決定公告由市、縣級人民政府發(fā)布，一般應張貼于征收范圍內及其周?chē)^為醒目、易于為公眾查看的地點(diǎn)，也可通過(guò)報紙、電視等新聞媒體予以公布。通過(guò)發(fā)布房屋征收決定公告，使被征收人在正常情況下了解自己已成為征收當事人，了解被征收人的權利和義務(wù)。

房屋征收決定公告的內容包括征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。也就是說(shuō)，公告中應當明確，被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法向作出房屋征收決定的市、縣人民政府的上一級人民政府申請行政復議；或者依法向人民法院提起行政訴訟。

二、市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)有向被征收人做好宣傳、解釋工作的義務(wù)。

房屋征收與補償工作涉及被征收人的切身利益，政策性強、時(shí)間緊，只有得到被征收人的理解和配合才能順利完成。因此，宣傳、解釋工作是征收實(shí)施前非常重要的工作。宣傳、解釋的內容，一方面要讓被征收人了解征收是為了公共利益的需要，應當服從大局，及時(shí)完成搬遷；另一方面，要讓被征收人了解征收補償的政策、補助獎勵、用于產(chǎn)權調換的房屋情況、結算辦法等，對被征收人遇到的各種問(wèn)題給予耐心的解答。宣傳、解釋的方式可以多種多樣，包括召開(kāi)征收動(dòng)員會(huì )、咨詢(xún)會(huì )，在征收現場(chǎng)設立辦公室等。房屋征收部門(mén)應當做好征收信訪(fǎng)工作，對群眾的來(lái)信來(lái)訪(fǎng)要嚴格按照有關(guān)信訪(fǎng)法律法規的規定辦理，認真解決群眾遇到的問(wèn)題。

三、房屋被依法征收的，國有土地使用權同時(shí)收回。

根據《物權法》第一百四十七條的規定，建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。根據《城市房地產(chǎn)管理法》第三十二條的規定，房地產(chǎn)轉讓、抵押時(shí)，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時(shí)轉讓、抵押。以上規定均體現了房地一體主義原則，即房地不可分割，對房屋所有權和土地使用權的處分應當同時(shí)進(jìn)行。為了與有關(guān)法律法規的規定保持一致，按照房地一體主義原則的要求，本條規定房屋被依法征收的，國有土地使用權同時(shí)收回。

第十四條?被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

【釋義】 本條是關(guān)于被征收人救濟渠道的規定。

本條規定被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟，體現了行政法規對房屋征收當事人雙方關(guān)系的調整，明確了被征收人的救濟途徑。

本條關(guān)于行政復議、行政訴訟權利的規定和本條例第十三條相比側重點(diǎn)不同。第十三條規定房屋征收決定公告應當載明行政復議、行政訴訟權利的事項，是對房屋征收決定內容予以規范，保證被征收人能夠清楚了解自己可以通過(guò)哪些權利救濟方式來(lái)維護自己的合法權益；而本條則是明確了被征收人對房屋征收決定進(jìn)行復議或訴訟的權利，即使未依法將行政復議、行政訴訟權利在房屋征收決定公告中明示，也不影響被征收人通過(guò)行政復議、行政訴訟權利等方式對權利進(jìn)行救濟。

為防止和糾正在房屋征收過(guò)程中違法的或者不當的具體行政行為，保護被征收人的合法權益，保障和監督行政機關(guān)依法行使職權，明確對被征收人的救濟權利是本條例規定的重要內容。當被征收人認為在房屋征收過(guò)程中的具體行政行為侵犯了其合法權益時(shí)，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟，體現了本條例規定的程序正當的原則。

一、依法申請行政復議

被征收人可以依照《行政復議法》申請行政復議?！缎姓妥h法》第六條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)違法征收財物的，可以申請行政復議；第九條規定，公民、法人或者其他組織可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請；第十三條規定，公民、法人或者其他組織對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議；第十六條規定，公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關(guān)已經(jīng)依法受理的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟；公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復議。

二、依法提起行政訴訟

被征收人可以依照《行政訴訟法》提起行政訴訟，人民法院應當作為行政案件受理?！缎姓V訟法》第十一條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)侵犯其財產(chǎn)權的，可以提起行政訴訟；第十九條規定，因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄；第二十五條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告；經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告；第三十七條規定，公民、法人或者其他組織可以先申請復議再提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟；第三十八條規定，公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，自收到復議決定書(shū)之日起15日內向人民法院提起訴訟；第三十九條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個(gè)月內提出。

第十五條?房屋征收部門(mén)應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。

【釋義】 本條是關(guān)于征收房屋情況調查登記和調查結果公布的規定，是新增加的內容。

對征收房屋情況進(jìn)行調查登記是對征收房屋進(jìn)行評估，進(jìn)而確定補償金額的前提和基礎。調查登記情況對確定征收補償至關(guān)重要。為準確評估房屋征收補償的成本，確保補償工作的順利開(kāi)展，房屋征收部門(mén)應當組織開(kāi)展房屋征收范圍內被征收房屋的調查登記工作。房屋征收部門(mén)既可以獨立完成，也可以委托房屋征收實(shí)施單位開(kāi)展，一般情況下還應當有房地產(chǎn)價(jià)格評估機構參加。為提高調查登記的效率，減少阻力，房屋征收部門(mén)應當爭取人民政府協(xié)調房屋征收范圍內街道辦事處、居委會(huì )配合進(jìn)行相關(guān)調查工作。調查登記，一般應當在房屋征收決定前進(jìn)行，房屋征收部門(mén)擬定征收補償方案應當根據調查情況。調查登記應當全面深人，以滿(mǎn)足擬定征收補償方案和進(jìn)行評估的需要。

調查登記事項，一般包括被征收房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等。上述因素是評估確定被征收房屋價(jià)值的最主要依據。對其他可能影響房屋價(jià)值評估的因素，在調查過(guò)程中也應予以查明。

為確認房屋登記簿上記載的權屬、用途、建筑面積等事項情況，房屋征收部門(mén)應當從被征收房屋所在行政區域的房屋登記機構調取該房屋的資料，作為之后補償的依據。調查人員還應當采取入戶(hù)調查的方式，對房屋的區位、家庭成員狀況、房屋結構、附屬物面積等進(jìn)行調查登記，被征收人及其同住人有責任予以配合。

現場(chǎng)房屋調查登記時(shí)，房屋調查登記的工作人員，包括房屋征收部門(mén)工作人員、受委托的房屋征收實(shí)施單位工作人員一般應當對現場(chǎng)房屋及附屬物分單元和類(lèi)別進(jìn)行拍照、錄像、編號，建立檔案，做到一戶(hù)一檔。房屋征收部門(mén)、被征收人及其他參與調查登記的單位應當對調查結果簽字認可。

房屋征收部門(mén)經(jīng)過(guò)調查登記確定的房屋權屬、區位、用途等情況，應當及時(shí)公布。公布的對象以被征收人為限。本條例將結果公開(kāi)作為一個(gè)重要原則，主要基于以下原因：一是調查結果作為被征收房屋價(jià)值評估的重要依據，其公開(kāi)有助于堵塞暗箱操作，防止房屋征收當事人惡意串通，騙取征收補償款。

二是增加房屋征收透明度和公信力，預防和減少房屋征收過(guò)程中，侵權瀆職犯罪問(wèn)題的發(fā)生。三是為了公共利益的需要，征收單位、個(gè)人的房屋，政府作為征收人，應當依法補償，公布便于審計機關(guān)對征收補償費用進(jìn)行監督。四是調查登記結果的公開(kāi)，有利于保護被征收人的知情權，促進(jìn)公開(kāi)、公平、公正。公布的具體方式，由地方根據各自實(shí)際情況確定。

第十六條?房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實(shí)施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實(shí)施的，不予補償。

房屋征收部門(mén)應當將前款所列事項書(shū)面通知有關(guān)部門(mén)暫停辦理相關(guān)手續。暫停辦理相關(guān)手續的書(shū)面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長(cháng)不得超過(guò)1年。

【釋義】  本條是關(guān)于征收范圍確定后，在房屋征收范圍內禁止活動(dòng)的規定。

一、房屋征收范圍確定后。有關(guān)當事人不得在征收范圍內實(shí)施不當增加補償費用的活動(dòng)

征收補償方案公布征求公眾意見(jiàn)時(shí)，征收補償方案中應當明確房屋征收范圍。保障性安居工程建設、舊城區改建應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃，年度計劃中應當確定房屋征收范圍。

從實(shí)踐情況看，因突擊搶建引發(fā)的矛盾糾紛，是當前矛盾糾紛中突出的一個(gè)重要方面。在征收范圍確定后，進(jìn)行建設活動(dòng)，會(huì )增加征收成本，造成社會(huì )資源的浪費。在征收范圍確定后，禁止進(jìn)行建設活動(dòng)，有利于保障房屋征收工作順利進(jìn)行，也有利于減少矛盾糾紛。禁止活動(dòng)的范圍主要有：一是新建、擴建、改建房屋。本條例第十七條、第十九條規定，對被征收人給予的補償包括被征收房屋價(jià)值的補償，而且被征收房屋補償是征收補償的主要方面。征收補償主要根據被征收房屋的建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素以及裝修和原有設備的拆裝損失等確定，新建、擴建、改建房屋會(huì )直接影響征收房屋的評估結果，從而增加征收人即作出房屋征收決定的市、縣級人民政府的補償費用，提高實(shí)現公共利益需要的成本。二是改變房屋用途。被征收房屋的區位、用途、建筑面積等是影響房屋征收評估的重要因素，房屋的用途對補償價(jià)格的確定有重要影響。按照本條例第十七條、第二十三條規定，給予被征收人的補償應當包括因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，那么一套為經(jīng)營(yíng)性用房，另一套為住宅的被征收房屋，即使兩者同區位、同面積，補償金額也會(huì )有較大差異。如果在征收房屋確定后，允許被征收人臨時(shí)改變房屋用途，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房，會(huì )大大增加征收補償成本。三是不當增加補償費用的其他行為?？紤]到新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途是不當增加補償費用的主要形式，除此之外還有其他一些情形，如違反規定遷入戶(hù)口或分戶(hù)等也會(huì )造成征收成本的增加，影響公共利益的實(shí)現，因此，地方可根據本條例規定，結合各自實(shí)際對不當增加補償費用的行為進(jìn)行規定。

二、有關(guān)部門(mén)對禁止從事的事項暫停辦理相關(guān)手續。暫停期限不得超過(guò)1年

為了把本條第一款所列禁止事項的規定落到實(shí)處，本款規定，房屋征收部門(mén)應當書(shū)面通知有關(guān)部門(mén)暫停辦理上述活動(dòng)的有關(guān)手續。對于接到通知的有關(guān)部門(mén)，應當按照通知規定，暫停辦理相關(guān)手續。違反規定辦理的，應當依法追究相關(guān)責任。在暫停辦理相關(guān)手續通知發(fā)出后，房屋征收范圍內的單位和個(gè)人擅自進(jìn)行的活動(dòng)，是違法活動(dòng)，不受法律保護。房屋征收部門(mén)應當具體通知哪些部門(mén)，由各地根據各自情況具體確定。一般情況下，應通知規劃、土地、建設、房管、工商、稅務(wù)等部門(mén)。本款同時(shí)規定，暫停辦理的書(shū)面通知應當載明暫停期限，暫停期限最長(cháng)不得超過(guò)1年。規定1年的期限，主要是為了保護被征收人的權益，防止暫停期限過(guò)長(cháng)，妨礙被征收人正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)也約束政府行為，督促政府依法行政。

第三章?補?償

本章內容提要

本章共十三條，主要對房屋征收補償原則、補償內容、補償方式選擇、評估機構選定、評估爭議處理、被征收人住房保障、違法建筑認定與處理、停產(chǎn)停業(yè)損失補償、搬迂與臨時(shí)安置費支付、房屋征收補償決定以及申請人民法院強制執行等內容作了規定。

從兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)情況看，補償是群眾最為關(guān)注的問(wèn)題。在第一次征求意見(jiàn)過(guò)程中，反饋的意見(jiàn)主要集中在以下方面：一是主張補償標準應當是房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，能夠保證被征收入可以在市場(chǎng)上購買(mǎi)到區位、面積、環(huán)境等條件相似的住房。二是建議房地產(chǎn)市場(chǎng)評估應當考慮多種因素，如產(chǎn)權性質(zhì)、裝修、停產(chǎn)停業(yè)損失、交通成本、物業(yè)費、采暖費、停車(chē)費等。三是主張評估機構應當由被征收人選擇確定，評估機構應是獨立機構，與當地政府無(wú)利害關(guān)系，任何人不得干預評估。四是建議明確非住宅房屋停產(chǎn)停業(yè)損失的補償標準。五是建議對違法建筑要區分情況，不能“一刀切”。六是建議對舊城區改建中回遷安置作出更加明確的規定。七是主張補償協(xié)議應公布，防止暗箱操作。在第二次征求意見(jiàn)過(guò)程中，反饋的意見(jiàn)主要集中在以下方面：一是建議增加政府補助和獎勵的內容，明確被征收入可以選擇補償方式，征收補償款應當專(zhuān)戶(hù)存儲，評估機構應當由征收方和被征收方協(xié)商一致確定。二是提出房地產(chǎn)價(jià)格評估機構的選擇方式采用公開(kāi)抽簽、搖號等方式選擇或者一方不參與的由另一方選定等，建議不能由市、縣級政府規定選定辦法。三是要求明確違法建筑的認定程序。四是認為住房保障的具體辦法和停產(chǎn)停業(yè)損失補償辦法等不應由市、縣級人民政府規定，建議由上級政府制定。

根據征求意見(jiàn)情況，經(jīng)認真研究，對房屋征收補償方面的內容進(jìn)行了修改完善。相對于原拆遷條例，主要有以下幾點(diǎn)變化：一是明確了征收補償內容。規定對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價(jià)值的補償；搬遷、臨時(shí)安置的補償；停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。同時(shí)規定，市、縣級人民政府應當對被征收入給予補助和獎勵(第十七條)。二是明確了因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，按照房屋被征收前的效益和停產(chǎn)停業(yè)期限確定(第二十三條)。三是要求地方政府加強各項建設活動(dòng)規劃的管理；對于未經(jīng)登記的房屋，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關(guān)部門(mén)先行調查、認定和處理(第二十四條)。四是明確了征收評估爭議的處理機制，規定對評估結果有異議的，可以申請復核評估；對復核結果有異議的，可以向評估專(zhuān)家委員會(huì )申請鑒定，取消另行委托評估的規定(第十九條)。五是對因舊城區改建征收個(gè)人住宅，明確被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權調換的，政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋(第二十一條)。六是明確規定被征收房屋的價(jià)值補償不低于征收決定公告之日類(lèi)似房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，更好地保護被征收人的利益(第十九條)。

第十七條?作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：

(一)被征收房屋價(jià)值的補償；

(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補償；

(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。

市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。

【釋義】?本條是關(guān)于房屋征收補償內容的規定。

房屋征收涉及公民最重要的私有財產(chǎn)——房屋，在強調為了公共利益需要征收房屋的同時(shí)，應當嚴格規范房屋征收活動(dòng)，保護被征收人的合法權益。從以往實(shí)踐來(lái)看，在所引發(fā)的各種矛盾糾紛中，大多反映的是補償是否公平、公正。從征求意見(jiàn)情況看，群眾最為關(guān)注的也是房屋征收的補償問(wèn)題。

為了更好地保護被征收人的合法權益，保證征收補償公平、合理，本條例對被征收人的補償內容進(jìn)行了規定。這是新增加的內容。

本條第一款規定的補償包括三項：一是對被征收人房屋價(jià)值的補償。包括被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權的補償，以及房屋室內裝飾裝修價(jià)值的補償。被征收人房屋包括被征收的房屋及其附屬物。所謂“附屬物”是指與房屋主體建筑有關(guān)的附屬建筑或構筑物。被征收人對自己的房屋進(jìn)行的裝飾裝修，在征收時(shí)也應當給予補償。對被征收人房屋價(jià)值的補償是房屋征收補償中最主要的部分。二是因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補償。因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門(mén)應當向被征收人支付搬遷費；搬遷補償是針對所有被征收人的。對于選擇房屋產(chǎn)權調換的，產(chǎn)權調換房屋交付前，房屋征收部門(mén)應當向被征收人支付臨時(shí)安置費或者提供周轉用房；若房屋征收部門(mén)向被征收人提供了周轉用房，則不必支付臨時(shí)安置補償。

三是因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。非住宅房屋停產(chǎn)停業(yè)損失補償是當前拆遷矛盾糾紛問(wèn)題突出的重要方面之一。原拆遷條例第三十三條規定給予適當補償，由于規定比較原則，各地做法不同，產(chǎn)生的問(wèn)題較多。本條例將停產(chǎn)停業(yè)損失的補償明確為房屋征收補償的重要組成部分，有利于更好地保護被征收人的利益。

本條第二款對市、縣級人民政府制定辦法，對被征收人給予補助和獎勵進(jìn)行了規定。

與第一款前三項不同，本款規定的市、縣級人民政府給予被征收人的補助和獎勵，不是普惠的。比如，市、縣級人民政府規定的獎勵是針對按期搬遷的被征收人的；如果被征收人未按期搬遷，就不能夠享受政府給予的獎勵。市、縣級人民政府規定的補助也是如此。補助可能是針對生活困難救助、重大疾病救助以及住房困難家庭的。例如，上海市規定，拆遷舊式里弄房屋、簡(jiǎn)屋以及其他非成套獨用居住房屋的，為滿(mǎn)足被拆除房屋基本使用功能(衛生、廚房)，增加套型面積補貼，每戶(hù)補貼建筑面積15平方米。廣州市在舊城改造過(guò)程中，為鼓勵居民外遷，對歷史舊城區范圍內的拆遷居民，除正常補償外，另外按照被征收房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的百分之二十給予補助。

第十八條?征收個(gè)人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當優(yōu)先給予住房保障。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

【釋義】?本條是關(guān)于保證被征收人居住條件的規定。

征收個(gè)人住宅，保證被征收人居住條件是《物權法》第四十二條的要求，也是政府作為房屋征收主體的職責所在，是政府義不容辭的責任。這部分是本條例新增加的內容。

保障被征收人的居住條件，有利于彌補原拆遷條例強調市場(chǎng)化補償、忽視對住房困難家庭保障的問(wèn)題。對被征收人給予住房保障應當符合下列兩個(gè)條件：一是征收的房屋是個(gè)人住宅；二是被征收人符合住房保障條件。二者缺一不可。

制定該條例時(shí)有以下兩方面考慮：一是我國地域遼闊，各地情況差異較大。南方和北方，沿海和內地經(jīng)濟發(fā)展水平、征收房屋規模、房地產(chǎn)市場(chǎng)、住房保障水平情況等都存在著(zhù)差別。二是各地的住房和收入困難家庭的標準不同。北京市規定，必須連續享受低保一年以上，且家庭人均住房面積不足7.5平方米；哈爾濱市規定，須持有《城市居民最低生活保障證》；武漢市規定，家庭成員均有本市城鎮常住戶(hù)口，其中至少一人具有本市城鎮常住戶(hù)口三年以上，享受城鎮居民最低生活保障待遇一年以上，且家庭人均住房使用面積在6平方米以下；濟南市規定，具有濟南市區(含長(cháng)清區)常住戶(hù)口、取得民政部門(mén)核發(fā)的《最低生活保障證》，且無(wú)房、擁有私有住房或承租公有住房的使用面積低于(含)人均6平方米；沈陽(yáng)市規定，具有本市城鎮常住戶(hù)口，連續領(lǐng)取最低生活保障金一年以上，且人均住房使用面積在7平方米(含7平方米)以下。漳州市規定，享受本市城鎮居民最低生活保障待遇，具本市城鎮常住居民戶(hù)口且滿(mǎn)5年以上，家庭成員之間有法定贍養或撫養關(guān)系以及家庭成員人均住房建筑面積不足10平方米?？紤]到住房保障范圍、保障標準、優(yōu)先具體辦法等具有很強的地域差別，屬于地方事務(wù)，本條例授權住房保障的具體辦法由各省、自治區、直轄市規定。

第十九條?對被征收房屋價(jià)值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。

對評估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評估專(zhuān)家委員會(huì )申請鑒定。

房屋征收評估辦法由國務(wù)院住房城鄉建設主管部門(mén)制定，制定過(guò)程中，應當向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。

【釋義】?本條是關(guān)于被征收房屋價(jià)值補償原則、評估辦法和評估爭議解決機制的規定。

一、對被征收房屋價(jià)值的補償不得低于類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格

本條所稱(chēng)類(lèi)似房地產(chǎn)，是指與被征收房犀的區位、用途、權利性質(zhì)、檔次、新舊程度、規模、建筑結構等相同或者相似的房地產(chǎn)；類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，是指在評估時(shí)點(diǎn)與被征收房屋類(lèi)似的房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。評估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日。類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，既包括了被征收房屋的價(jià)值，也包括了房屋占用范圍內土地使用權的價(jià)值。確定類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，可以通過(guò)搜集實(shí)際成交案例，剔除偶然的和不正常的因素后得到。本條例確立不低于類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格的制度，可以使被征收人用所得補償在市場(chǎng)上能夠買(mǎi)到區位、面積、用途、建筑結構等方面相當的房屋，這是本條例確定的一項新制度，是針對被征收人的保護性條款。

二、被征收房屋的價(jià)值由房地產(chǎn)價(jià)格評估機構評估確定

被征收房屋的價(jià)值，由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)估價(jià)機構評估確定是國際通行的做法。

按照《城市房地產(chǎn)管理法》、《行政許可法》的規定，國家實(shí)行房地產(chǎn)價(jià)格評估制度和房地產(chǎn)價(jià)格評估人員資格認證制度，房地產(chǎn)估價(jià)機構、房地產(chǎn)估價(jià)師必須在其資質(zhì)資格經(jīng)有關(guān)房地產(chǎn)主管部門(mén)核準后，方可從事房屋征收評估。未經(jīng)核準的，不得從事房地產(chǎn)估價(jià)活動(dòng)。

目前，全國共有房地產(chǎn)估價(jià)機構5000余家，超過(guò)4萬(wàn)人取得了房地產(chǎn)估價(jià)師資格。根據2005年原建設部發(fā)布的《房地產(chǎn)估價(jià)機構管理辦法》，房地產(chǎn)估價(jià)機構資質(zhì)等級由高到低分別為一級、二級、三級和三級暫定。所有資質(zhì)等級的房地產(chǎn)估價(jià)機構都可以在全國范圍內從事房地產(chǎn)估價(jià)活動(dòng)，但資質(zhì)等級越高的房地產(chǎn)估價(jià)機構，所能從事的估價(jià)業(yè)務(wù)范圍越大。除了三級暫定資質(zhì)外，其他資質(zhì)等級的房地產(chǎn)估價(jià)機構都可以從事房屋征收評估工作。

房屋征收評估涉及征收當事人的切身權益，應當盡量選用社會(huì )信譽(yù)好、綜合實(shí)力強、資質(zhì)等級高的房地產(chǎn)價(jià)格評估機構進(jìn)行征收評估。市、縣政府有關(guān)部門(mén)可以公布這類(lèi)房地產(chǎn)價(jià)格評估機構的名單，供被征收人選擇，但不能限制符合條件的房地產(chǎn)價(jià)格評估機構參與評估活動(dòng)。

三、對評估確定的被征收房屋價(jià)值有異議可申請復核評估、鑒定

為保證評估結果的客觀(guān)、公正，本條第二款規定，被征收人和房屋征收部門(mén)對評估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可先向原房地產(chǎn)價(jià)格評估機構申請復核評估。對復核結果仍有異議的，再向房地產(chǎn)價(jià)格評估專(zhuān)家委員會(huì )(以下簡(jiǎn)稱(chēng)評估專(zhuān)家委員會(huì ))申請鑒定。申請復核評估的，應當指出評估結果或者評估報告存在的問(wèn)題。房地產(chǎn)價(jià)格評估機構、評估專(zhuān)家委員會(huì )要認真進(jìn)行復核、鑒定，并出具書(shū)面復核、鑒定結論。

省、自治區住房城鄉建設行政主管部門(mén)和設區城市的房地產(chǎn)管理部門(mén)或者其授權的房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)組織，應當成立由房     地產(chǎn)估價(jià)師和城市規劃、法律等方面的專(zhuān)家組成的評估專(zhuān)家委員會(huì )，對房屋征收評估進(jìn)行技術(shù)指導，受理房屋征收評估鑒定。

四、房屋征收評估辦法由住房和城鄉建設部制定

這是一個(gè)授權性條款。2003年12月，原建設部根據原拆遷條例制定并發(fā)布了《城市房屋拆遷估價(jià)指導意見(jiàn)》，規范城市房屋拆遷估價(jià)工作。根據本條規定，《房屋征收評估辦法》由國務(wù)院住房城鄉建設主管部門(mén)制定，在制定過(guò)程中應當向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。為了客觀(guān)公平地評估確定被征收房屋的價(jià)值，要測算類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格；對選擇房屋產(chǎn)權調換方式進(jìn)行補償的，要評估產(chǎn)權調換房屋的價(jià)值以計算、結清與被征收房屋價(jià)值的差價(jià)等。相關(guān)活動(dòng)在《房屋征收評估辦法》中有詳細規定。

第二十條?房地產(chǎn)價(jià)格評估機構由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過(guò)多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

房地產(chǎn)價(jià)格評估機構應當獨立、客觀(guān)、公正地開(kāi)展房屋征收評估工作，任何單位和個(gè)人不得干預。

【釋義】?本條是關(guān)于房地產(chǎn)價(jià)格評估機構選定及獨立開(kāi)展評估活動(dòng)的規定。

一、房地產(chǎn)價(jià)格評估機構應當由被征收人選定

房地產(chǎn)價(jià)格評估機構的選定關(guān)系著(zhù)征收補償、也關(guān)系著(zhù)征收活動(dòng)的開(kāi)展，是被征收人、房屋征收部門(mén)和房地產(chǎn)價(jià)格評估機構都關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。評估機構的選定，既要科學(xué)，又要合理。房地產(chǎn)價(jià)格評估機構的選定，應當注意以下幾點(diǎn)：

一是首先由被征收人協(xié)商選定。被征收人應當在規定的時(shí)間內先行協(xié)商，如果能夠達成一致意見(jiàn)，且選擇的房地產(chǎn)價(jià)評估機構符合第十九條規定的房地產(chǎn)價(jià)格評估機構資質(zhì)要求的，應當由被征收人選定的評估機構實(shí)施評估。

二是如果被征收人在規定時(shí)間內沒(méi)有就房地產(chǎn)價(jià)格評估機構選定進(jìn)行協(xié)商或者雖經(jīng)協(xié)商但未達成一致意見(jiàn)的，應當通過(guò)多數決定、隨機選定等方式確定，如進(jìn)行投票、抽簽、搖號、招投標等，確定房地產(chǎn)價(jià)格評估機構的過(guò)程應當公開(kāi)、公平、公正。具體可由房屋征收部門(mén)組織進(jìn)行。采用隨機選定的方式，應當有被征收人代表到場(chǎng)，還可以邀請有公信力的人士或機構到場(chǎng)監督。

三是房地產(chǎn)價(jià)格評估機構選定的具體辦法由省、自治區、直轄市制定。由于各地區差異性很大，需要因地制宜制定具體辦法，因此，本條例授權省、自治區、直轄市人民政府根據本地實(shí)際情況，制定本地區的房地產(chǎn)價(jià)格評估機構選定的具體辦法。制定辦法時(shí)，不應當限制符合條件的房地產(chǎn)價(jià)格評估機構平等參與評估活動(dòng)的機會(huì )。

二、房地產(chǎn)價(jià)格評估機構應當獨立、客觀(guān)、公正地評估

被征收房屋價(jià)值評估結果是否客觀(guān)公平，直接關(guān)系被征收人的切身利益。被征收房屋價(jià)值評估活動(dòng)應當獨立、客觀(guān)、公正。

所謂“獨立”就是要求房地產(chǎn)價(jià)格評估機構和評估人員與房屋征收當事人無(wú)利害關(guān)系，在房屋評估活動(dòng)中不受包括房屋征收部門(mén)、被征收人在內的任何單位和個(gè)人的影響，憑自己的專(zhuān)業(yè)知識、經(jīng)驗和職業(yè)道德進(jìn)行評估。

所謂“客觀(guān)”就是要求房地產(chǎn)價(jià)格評估機構和有關(guān)評估人員在評估中不帶著(zhù)自己的情感、好惡和偏見(jiàn)，應按照事物的本來(lái)面目、實(shí)事求是地進(jìn)行評估。

所謂“公正”就是要求房地產(chǎn)價(jià)格評估機構和有關(guān)評估人員在評估活動(dòng)中不偏袒征收當事人中任何一方，堅持原則，客觀(guān)評估。

三、任何單位和個(gè)人不得干預評估

為了保證被征收房屋價(jià)值評估結果客觀(guān)公平，應當為房地產(chǎn)價(jià)格評估機構獨立、客觀(guān)、公正開(kāi)展房屋征收評估工作創(chuàng )造良好的執業(yè)環(huán)境，任何單位和個(gè)人不得干預房屋征收評估活動(dòng)，包括評估過(guò)程和評估結果。

本條所說(shuō)的任何單位和個(gè)人，包括各級人民政府、房屋征收部門(mén)、房屋征收實(shí)施單位及其工作人員以及被征收人。所說(shuō)的不得干預，包括不得以任何理由、任何方式，要求房地產(chǎn)價(jià)格評估機構和有關(guān)評估人員高估或低估被征收房屋的價(jià)值。

第二十一條?被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權調換。

被征收人選擇房屋產(chǎn)權調換的，市、縣級人民政府應當提供用于產(chǎn)權調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權調換房屋價(jià)值的差價(jià)。

因舊城區改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權調換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。

【釋義】?本條是關(guān)于房屋征收補償方式選擇、產(chǎn)權調換房屋差價(jià)結算以及舊城區改建中就近安置的規定。

一、房屋征收補償方式有兩種，即貨幣補償與房屋產(chǎn)權調換

房屋是居民賴(lài)以生存的重要生活資料，房屋被拆除，勢必會(huì )給居民的生活帶來(lái)不便。允許被征收人根據自己的實(shí)際需要選擇補償形式，有利于保護被征收人的合法權益，減少矛盾糾紛的發(fā)生。

所謂“貨幣補償”是指在房屋征收補償中，以市場(chǎng)評估價(jià)為標準，對被征收房屋的所有權人進(jìn)行貨幣形式的補償。所謂“產(chǎn)權調換”是指房屋征收部門(mén)提供用于產(chǎn)權調換的房屋與被征收房屋進(jìn)行調換，計算價(jià)格后，結清差價(jià)。

二、產(chǎn)權調換房屋結算差價(jià)

政府在征收補償方案中一般會(huì )明確用于產(chǎn)權調換房屋的地點(diǎn)、戶(hù)型、面積等，以及選擇不同地點(diǎn)產(chǎn)權調換房屋所享受的不同政策，被征收人根據各自實(shí)際需要，可以選擇產(chǎn)權調換形式。被征收人選擇房屋產(chǎn)權調換的，對被征收房屋價(jià)值和用于產(chǎn)權調換房屋價(jià)值分別計算，再結清被征收房屋和用于產(chǎn)權調換房屋的差價(jià)。

需要說(shuō)明的是，為保證被征收房屋評估結果和產(chǎn)權調換房屋價(jià)格的公平，產(chǎn)權調換房屋價(jià)值評估時(shí)點(diǎn)應當與被征收房屋價(jià)值評估時(shí)點(diǎn)一致。被征收房屋價(jià)值評估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日，產(chǎn)權調換房屋價(jià)值評估時(shí)點(diǎn)也應當是房屋征收決定公告之日。另外，除政府對產(chǎn)權調換房屋價(jià)格有特別規定外，一般應當以市場(chǎng)評估的方式確定產(chǎn)權調換房屋的價(jià)值。

三、因舊城區改建需要征收個(gè)人住宅的，政府應當在改建地段或者就近地段予以安置

在舊城區改建中，能否原地回遷、就近安置是當前被拆遷人反映較多，矛盾較為集中的一個(gè)問(wèn)題。問(wèn)題本身具有兩面性，一方面，因舊城改建需要征收個(gè)人住宅的，被征收人原住房面積一般較小，但地理位置較好，生活成本低，由于周邊房?jì)r(jià)較高，被征收人用征收補償款購買(mǎi)的房屋可能面積小，人口多、住不下的問(wèn)題仍會(huì )突出；另一方面，如果放棄在改建地段或者就近地段回遷，被征收人住房條件可能會(huì )得到較大的改善，但可能面臨生活成本上升，公共服務(wù)設施配套不全等問(wèn)題。

本款有三層含義：一是只適用于因舊城區改建需要，征收個(gè)人住宅的情況；二是只有被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權調換的情況下才適用，若被征收人不選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權調換，則不適用；三是在同時(shí)滿(mǎn)足上述兩個(gè)前提的情況下，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。

這里的“改建地段”應當是指同一項目；分期建設的，在各期中安置均應符合本條規定。這里的“就近地段”，由于城市規模、居民生活習慣不同，難以確定全國的統一標準，由各地在制定細則時(shí)確定。

第二十二條?因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門(mén)應當向被征收人支付搬遷費；選擇房屋產(chǎn)權調換的，產(chǎn)權調換房屋交付前，房屋征收部門(mén)應當向被征收人支付臨時(shí)安置費或者提供周轉用房。

【釋義】 本條是關(guān)于搬遷費、臨時(shí)安置費的規定。

被征收人因房屋被征收后，需要搬遷他處居住，會(huì )發(fā)生一定的搬遷費用，這部分費用是因房屋征收產(chǎn)生的，房屋征收部門(mén)應當為此向被征收人支付搬遷費。

對于選擇房屋產(chǎn)權調換的，在產(chǎn)權調換房屋交付前，房屋征收部門(mén)應當向被征收人支付臨時(shí)安置費或者提供周轉用房。被征收人自行過(guò)渡的，征收部門(mén)應對被征收人支付臨時(shí)安置費。房屋征收部門(mén)向被征收人提供周轉用房的，房屋征收部門(mén)已經(jīng)履行了為被征收人承擔臨時(shí)安置的責任，不必付給被征收人臨時(shí)安置費?？紤]到各地經(jīng)濟水平和實(shí)際情況不同，搬遷費和臨時(shí)安置費的具體標準由地方規定。

第二十三條?對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

【釋義】?本條是關(guān)于征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失補償的規定。

非住宅停產(chǎn)停業(yè)損失補償是房屋拆遷中群眾反映較為突出的問(wèn)題之一。本條例明確因征收房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)損失的補償，根據房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定，同時(shí)授權具體辦法由省、自治區、直轄市制定，有利于減少房屋征收過(guò)程中矛盾糾紛的發(fā)生。

一、停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。根據房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定

停產(chǎn)停業(yè)損失，一般以實(shí)際發(fā)生的直接損失為主，根據房屋征收前被征收房屋的實(shí)際使用效益和實(shí)際停產(chǎn)、停業(yè)期限等確定。

停產(chǎn)停業(yè)損失補償中涉及非住宅房屋的認定。認定為非住宅房屋，應當滿(mǎn)足以下兩個(gè)條件：第一，房屋為非住宅房屋，即營(yíng)業(yè)性用房；第二，經(jīng)營(yíng)行為合法，不能是違法經(jīng)營(yíng)；二者缺一不可。

二、停產(chǎn)停業(yè)損失補償辦法，由省、自治區、直轄市制定

目前，有關(guān)停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，各地情況不同，差距很大。有的按上一年度上報稅務(wù)部門(mén)的月平均利潤值計算，一次性給予6個(gè)月的補償；有的發(fā)放補助費每月每平方米二十元，最長(cháng)不得超過(guò)一年；有的根據被拆除房屋的區位和使用性質(zhì)，按照每平方米500元至1500元標準給予一次性停產(chǎn)、停業(yè)綜合補助費；有的按照拆遷房屋的地段類(lèi)別，以建筑面積計算，補貼給產(chǎn)權單位。鑒于以上情況，條例授權省、自治區、直轄市制定停產(chǎn)停業(yè)損失補償辦法。

三、關(guān)于“住改非”房屋補償問(wèn)題

所謂“住改非”房屋是指產(chǎn)權性質(zhì)為住宅，但已依法取得營(yíng)業(yè)執照成為經(jīng)營(yíng)性用房。其形成原因十分復雜，有部門(mén)之間缺乏協(xié)調，管理不到位造成的；也有在經(jīng)濟轉型、體制轉軌時(shí)期，為促進(jìn)就業(yè)，鼓勵下崗職工興辦的，多屬于歷史遺留問(wèn)題。

“住改非”房屋，既有不合法的方面，又有合理的成分，處理時(shí)應當遵循“尊重歷史，實(shí)事求是”的原則?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會(huì )穩定的緊急通知》(國辦發(fā)明電[2003]42號)規定，“對拆遷范圍內產(chǎn)權性質(zhì)為住宅，但已依法取得營(yíng)業(yè)執照經(jīng)營(yíng)性用房的補償，各地可根據其經(jīng)營(yíng)情況、經(jīng)營(yíng)年限及納稅等實(shí)際情況給予適當補償?！睆母鞯厍闆r看，對于符合上述規定且經(jīng)營(yíng)時(shí)間較長(cháng)的，參照營(yíng)業(yè)用房給予補償的情況較多。

第二十四條?市、縣級人民政府及其有關(guān)部門(mén)應當依法加強對建設活動(dòng)的監督管理，對違反城鄉規劃進(jìn)行建設的，依法予以處理。

市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關(guān)部門(mén)依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑的，不予補償。

【釋義】?本條是關(guān)于加強建設活動(dòng)管理，以及在房屋征收前對未經(jīng)登記的建筑先行調查、認定和處理的規定。

一、市、縣級人民政府加強建設活動(dòng)管理

房屋征收是城市政府以土地所有者的身份對城市有限的土地資源，特別是城市建設用地進(jìn)行的重新分配。條例要求市、縣級人民政府及其有關(guān)部門(mén)依法加強對建設活動(dòng)的監督管理，對違反城鄉規劃進(jìn)行建設的，依法予以處理，以預防和減少房屋征收過(guò)程中矛盾糾紛的發(fā)生。

二、政府在作出房屋征收決定前。在征收范圍內組織有關(guān)部門(mén)依法對未進(jìn)行登記的建筑進(jìn)行調查、認定和處理

在房屋征收過(guò)程中，涉及的房屋有兩種情況。一是已經(jīng)依法登記取得房產(chǎn)證的房屋；二是未依法登記沒(méi)有取得房產(chǎn)證的房屋。在以前的房屋拆遷中，產(chǎn)生矛盾糾紛較多的，是拆遷未依法登記沒(méi)有取得房產(chǎn)證的房屋。主要矛盾是被拆遷人與拆遷人以及主管部門(mén)對未登記房屋的認定方面意見(jiàn)不一。從法理上講，未依法辦理相關(guān)手續，未依法登記的房屋不能按合法建筑進(jìn)行補償是沒(méi)有問(wèn)題的，但實(shí)踐中確實(shí)存在大量因歷史原因，導致未依法辦理房屋登記的情況。對于這類(lèi)問(wèn)題的處理，需要政府組織各有關(guān)部門(mén)協(xié)調配合。天津、鄭州等城市近幾年一直在積極處理歷史遺留問(wèn)題，取得了比較好的經(jīng)驗。本條例要求人民政府及其有關(guān)部門(mén)加強監管，在征收前先行認定處理，既是為了有效防止新問(wèn)題的產(chǎn)生，也是為了避免在征收時(shí)矛盾過(guò)分集中，部門(mén)分別處理周期過(guò)長(cháng)等問(wèn)題。

(一)對于一般影響規劃且依法補辦相關(guān)手續和繳納罰款的，可視為合法建筑補償。

椐據城鄉規劃管理法律法規的規定，所謂違法建筑，是指在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證的規定建設，嚴重影響城市規劃的建筑。一般包括四種情形：(1)未申請或申請未獲得批準，未取得建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證而建成的建筑；(2)擅自改變建設工程規劃許可證的規定建成的建筑；(3)擅自改變了使用性質(zhì)建成的建筑；(4)擅自將臨時(shí)建筑建設成為永久性的建筑。

對違法建筑的處理，根據城鄉規劃管理法律法規的規定，分為兩種情況：第一種情況，對于嚴重影響城市規劃的，限期拆除或者沒(méi)收；第二種情況，對于一般影響城市規劃，尚可采取改正措施的，責令限期改正并處罰款。對于后一種情況，如果已經(jīng)按照城鄉規劃法律法規的規定補辦了相關(guān)手續并繳納了罰款的，在征收時(shí)可以視為合法建筑進(jìn)行補償。

(二)對于未超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑應當給予適當補償。

根據城鄉規劃管理法律法規的規定，在城市規劃區內進(jìn)行臨時(shí)建設，必須在批準的使用期限內拆除。因此，對于超過(guò)了批準期限的臨時(shí)建筑，應當由建設者在限期內拆除，在征收時(shí)不予補償。對于未超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑，是合法建筑，未到批準使用期限拆除，會(huì )給臨時(shí)建筑所有人帶來(lái)一定的經(jīng)濟損失。因此，拆除未超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑，應當給予適當補償。對未超過(guò)批準使用年限的臨時(shí)建筑的補償，應按已使用期限的剩余價(jià)值參考剩余使用期限確定。

(三)房屋征收決定前，政府組織有關(guān)部門(mén)對未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調查、認定和處理。

各地由于歷史原因存在大量手續不全、未經(jīng)登記的房屋，在征收范圍確定后，各市、縣級人民政府應當組織有關(guān)部門(mén)對這一部分房屋進(jìn)行調查、認定、處理。對認定為合法建筑和未超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑的，給予補償；對認定為違法建筑和超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑的，不予補償。當事人對有關(guān)部門(mén)的認定和處理結果不服的，可以依法提起行政復議或者訴訟。

第二十五條?房屋征收部門(mén)與被征收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權調換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費、臨時(shí)安置費或者周轉用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項，訂立補償協(xié)議。

補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當事人可以依法提起訴訟。

【釋義】?本條是關(guān)于征收補償協(xié)議內容和當事人不履行協(xié)議情形的規定。

征收補償協(xié)議是約定征收當事人之間權利與義務(wù)關(guān)系的合同。依法訂立的補償協(xié)議，對當事人具有法律約束力。當事人應當按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除協(xié)議。依法訂立的協(xié)議，受法律保護。

本條第一款對補償協(xié)議的主要內容作了規定。一般包括補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權調換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費、臨時(shí)安置費或者周轉用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項。此外，協(xié)議一般還包括違約責任、解決爭議的辦法等內容。補償協(xié)議的內容，雙方當事人協(xié)商一致后可以修改。對于實(shí)行貨幣補償的，補償協(xié)議主要應載明補償金額和支付期限、搬遷費、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限等；對于實(shí)行產(chǎn)權調換的，補償協(xié)議主要應載明用于產(chǎn)權調換房屋的地點(diǎn)和面積、被征收房屋與產(chǎn)權調換房屋的差價(jià)結算、臨時(shí)安置費或者周轉用房、搬遷費、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等。

本條第二款對征收當事人一方不履行協(xié)議的處理情況作了規定。補償協(xié)議訂立后，一方不履行的，另一方當事人可以向人民法院提起訴訟，要求對方承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任。

第二十六條?房屋征收部門(mén)與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門(mén)報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。

補償決定應當公平，包括本條例第二十五條第一款規定的有關(guān)補償協(xié)議的事項。

被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議．也可以依法提起行政訴訟。

【釋義】?本條是關(guān)于市、縣級人民政府作出補償決定的情形，補償決定內容和不服補償決定的救濟的規定。

一、市、縣級人民政府作出補償決定

(一)市、縣級人民政府作出補償決定的情形有兩種：

1．在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協(xié)議。房屋征收中，當事人可能由于對補償方式和補償金額、用于產(chǎn)權調換房屋的用房面積和地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項持有不同看法，從而導致補償協(xié)議一時(shí)無(wú)法達成。為避免房屋征收當事人各執己見(jiàn)、相互扯皮，久拖不決，本條規定在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協(xié)議，由房屋征收部門(mén)報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定。房屋征收部門(mén)報請作出補償決定的時(shí)間，應當是在征收補償方案確定的簽約期限之后。在征收補償方案確定的簽約期限內達不成協(xié)議，還有一層潛在的含義，就是政府認為有關(guān)補償方式與金額、用于產(chǎn)權調換房屋面積和地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式與過(guò)渡期限等事項合乎法律規定，有關(guān)當事人的合法權益得到了補償，超過(guò)簽約期限仍不簽訂協(xié)議，這時(shí)才可以作出補償決定。

2．房屋所有權人不明確。被征收房屋所有權人不明確是指無(wú)產(chǎn)權關(guān)系證明、產(chǎn)權人下落不明、暫時(shí)無(wú)法考證產(chǎn)權的合法所有人或因產(chǎn)權關(guān)系正在訴訟等情形。由于房屋所有權人不明確，補償的對象也就不確定，往往難以進(jìn)行補償。在此情況下，不能因此就降低或不對此類(lèi)房屋進(jìn)行補償，又不能因此久拖不決影響整個(gè)征收補償工作。為保證被征收人的合法權益和房屋征收工作的順利進(jìn)行，除對達不成補償協(xié)議的被征收人作出補償決定外，對被征收房屋所有權人不明確的也有必要依法作出補償決定。

(二)補償決定應當在房屋征收范圍內公告。

市、縣級人民政府根據征收補償方案作出的補償決定，應當依法送達被征收人，并按照本條例的規定在征收范圍內公告。

二、補償決定應當公平

市、縣級人民政府必須依照本條例的規定，按照征收補償方案的規定作出補償決定，既不能超出補償方案的規定予以多補，也不能對被征收人采取懲罰性措施。作出補償決定后，還要做好解釋、宣傳工作，給被征收人解釋房屋征收的有關(guān)政策以及被征收人依法享有的權利和義務(wù)等。

補償決定、補償協(xié)議都是明確雙方當事人征收補償權利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。補償決定有關(guān)補償的內容應當全面，即原則上應當與補償協(xié)議規定的內容一致，不得含有懲罰性條款。

補償決定書(shū)一般應當包括下列幾個(gè)方面內容：

1．征收人與被征收人的基本情況及被征收房屋具體位置；

2．爭議的主要事實(shí)和理由；

3．補償決定的內容，具體包括補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權調換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費、臨時(shí)安置費或者周轉用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等；

4．補償決定的依據、理由；

5．告知被征收人行政復議、行政訴訟的權利及申請行政復議、行政訴訟的期限；

6．作出補償決定的市、縣級人民政府的名稱(chēng)、作出補償決定日期并加蓋公章。

三、被征收人對補償決定不服的救濟途徑

補償決定是一項具體行政行為，本條規定被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，被征收人對市、縣級人民政府作出的補償決定不服的，可以依法在知道作出該具體行政行為之日起六十日內，向作出補償決定的市、縣人民政府的上一級人民政府申請行政復議；被征收人對市、縣級人民政府作出的補償決定不服的，可以依法在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內向人民法院提起行政訴訟，或者依法提起行政復議后對復議決定不服的，可以自收到復議決定書(shū)之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟。

第二十七條?實(shí)施房屋征收應當先補償、后搬遷。

作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。

任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動(dòng)。

【釋義】?本條是關(guān)于征收人征收補償義務(wù)和被征收人搬遷義務(wù)的規定。

與原拆遷條例相比較，該條明確規定了補償和搬遷的先后關(guān)系，并對違法搬遷作出了禁止性規定。

一、征收房屋應堅持先補償、后搬遷的原則

原拆遷條例執行中，因補償沒(méi)有到位就強制搬遷住戶(hù)而引起的信訪(fǎng)是當前拆遷信訪(fǎng)問(wèn)題突出的一個(gè)重要原因，對社會(huì )穩定形成了一定的負面影響。針對這一現象，本條例從規范征收房屋補償與住戶(hù)搬遷的先后關(guān)系人手，通過(guò)確立先補償、后搬遷的原則，來(lái)保障被征收人獲得充分補償，遏制不補償就強行搬遷的違法征收行為。

征收是政府強制性要求相對人讓渡物權、實(shí)現公共利益的行為。強制性是征收的主要特征，也是征收行為與拆遷行為的主要區別，但現代法治下的征收強制性應該是以已經(jīng)對被征收人給予充分的補償為前提的。征收的主體是政府，與原拆遷條例中的拆遷人相比，政府擁有更直接和更方便的強制手段與資源，對補償搬遷關(guān)系予以規范和要求，可以防止或者減少實(shí)踐中以實(shí)現某種公共利益為借口，在沒(méi)有對被征收人妥善補償的情況下就要求被征收人先搬遷情況的發(fā)生。

需要說(shuō)明的是，“先補償、后搬遷”包含兩種情況：一是房屋征收當事人就房屋征收補償達成一致，簽訂協(xié)議，雙方按協(xié)議履行相關(guān)的給付義務(wù)；二是征收當事人未達成補償協(xié)議，市、縣級人民政府已經(jīng)依法作出補償決定，貨幣補償已經(jīng)專(zhuān)戶(hù)存儲、產(chǎn)權調換房屋和周轉用房的地點(diǎn)和面積已經(jīng)明確。符合這兩種情況都屬于先補償。補償方式不同，具體情況也會(huì )有所不同。如實(shí)行貨幣補償的，貨幣補償已經(jīng)專(zhuān)戶(hù)存儲、被征收人可以隨時(shí)支取即可視為對被征收人進(jìn)行了補償；實(shí)行現房產(chǎn)權調換的，征收人可以確定安置房源，待被征收人搬遷完畢后再實(shí)際辦理交付手續；實(shí)行期房產(chǎn)權調換的，征收人則可以在協(xié)議確定安置房源后要求被征收人搬遷，待安置房竣工后再按約定交付房屋。

二、在征收人依法予以補償后。被征收人應當履行按時(shí)搬遷義務(wù)

如上所述，被征收人在征收人未補償之前，可以根據先補償、后搬遷原則進(jìn)行抗辯，拒絕搬遷。但征收人一旦履行了補償義務(wù)后，被征收人也必須要履行按時(shí)搬遷的義務(wù)。

在征收過(guò)程中，會(huì )出現房屋征收部門(mén)與被征收人達成協(xié)議和達不成協(xié)議兩種情況。對于雙方按照本條例第二十五條規定達成協(xié)議的，只要征收人已對被征收人作出補償，被征收人就須按照協(xié)議中關(guān)于搬遷期限的約定，在限期內完成搬遷。如果被征收人在征收人補償后，沒(méi)有按照協(xié)議約定如期搬遷的，就屬于違約行為，房屋征收部門(mén)可以依約向法院提起訴訟，要求被征收人按照協(xié)議約定履行搬遷義務(wù)。如果房屋征收部門(mén)與被征收人達不成協(xié)議的，房屋征收部門(mén)可以依照本條例第二十六條規定報請作出征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定，補償決定會(huì )對征收人的補償義務(wù)和被征收人的搬遷義務(wù)加以確定，在征收人作出補償后，被征收人也必須按照補償決定確定的搬遷期限履行搬遷義務(wù)；仍不履行的，則可能導致被依法強制搬遷。

三、對非法逼迫搬遷行為的禁止性規定

拆遷中因雙方當事人的利益角度不同，達不成協(xié)議的情況時(shí)有發(fā)生，拆遷人為了及早完成拆遷和及時(shí)進(jìn)行開(kāi)工建設，往往會(huì )棄法定的拆遷爭議解決程序不用，而依靠一些私力救濟方式來(lái)逼迫被拆遷人搬遷，被拆遷人因這些不規范的拆遷行為而產(chǎn)生的信訪(fǎng)事件也屢見(jiàn)于新聞媒體報道，為社會(huì )所詬病。首先，市、縣級人民政府作為代表公共利益的征收主體，其人民政府的本質(zhì)決定了不能采用暴力、脅迫或者擅自中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷；其次，因為征收的主體只限市、縣級人民政府，即便具體從事征收工作的征收實(shí)施單位，也是接受市、縣級人民政府房屋征收部門(mén)的委托開(kāi)展工作，因此也必須在委托事項范圍內從事征收工作，不得采取上述非法方式逼迫被征收人搬遷。這也是本條應有之義。

征收行為是因公共利益需要而啟動(dòng)，雖征收的主體是政府，但征收后公共利益需要的項目還是存在著(zhù)具體的建設單位。為了保證征收的公權性以及利益目的的全民性，征收工作必須由市、縣級人民政府來(lái)?yè)?，這也是征收區別于拆遷的最大特點(diǎn)。為了保證征收行為的正當性，要求征收只能由市、縣級人民政府及其房屋征收部門(mén)來(lái)完成，即便是征收后公共利益項目的建設單位也不允許參與搬遷活動(dòng)，否則一是會(huì )破壞征收的政府公權特征，二是難免會(huì )從自身利益角度出發(fā)出現損害被征收人合法權益的行為。

這里需要強調的是該款禁止的只是違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法行為。市、縣級人民政府規范管理征收搬遷時(shí)，既要嚴格遵守國家有關(guān)規定，又要從采取措施的目的、是否符合程序、安全需要以及是否對未搬遷住戶(hù)產(chǎn)生實(shí)際影響等方面出發(fā)去具體考量。至于本條規定的暴力、威脅方式，不論何種目的和具體行為方式，都屬于非法行為，為法規所禁止，并堅決予以嚴厲打擊。

第二十八條?被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。

強制執行申請書(shū)應當附具補償金額和專(zhuān)戶(hù)存儲賬號、產(chǎn)權調換房屋和周轉用房的地點(diǎn)和面積等材料。

【釋義】?本條是關(guān)于補償決定強制執行的規定。

從征求意見(jiàn)情況看，強制搬遷也是社會(huì )各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。在兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中，都有意見(jiàn)提出，建議取消《城市房屋拆遷管理條例》中的行政機關(guān)自行強制拆遷的規定，認為政府作為房屋征收主體，是當事人一方，不應有行政強拆權，只能依法申請法院強制搬遷，法院強制搬遷，可以由法院作出裁定，由政府有關(guān)部門(mén)執行，法院進(jìn)行監督。但也有意見(jiàn)認為，為了提高征收工作的效率，保證建設活動(dòng)的順利進(jìn)行，有必要保留行政機關(guān)自行強制拆遷，實(shí)行行政機關(guān)自行強制拆遷與司法強制搬遷并行的制度，但應當對行政機關(guān)自行強制拆遷的條件和程序作出嚴格限定。此外，還有意見(jiàn)提出，不同意由法院強制執行，認為法院執行力不足，法院獨立性、公正性也難以保證，司法程序太慢。

根據征求意見(jiàn)情況，綜合各方面意見(jiàn)，并考慮到《行政強制法(草案)(三次審議稿)》關(guān)于行政強制執行由法律設定的規定，經(jīng)反復研究，該條取消了行政機關(guān)自行強制拆遷的規定，限定了政府申請法院強制執行的前提條件，這是與原拆遷條例相比較而言一個(gè)非常重大的變化。

一、申請法院強制執行

本條例第二十六條規定了房屋征收部門(mén)與被征收人達不成協(xié)議或者被征收房屋所有權不明確時(shí)，由房屋征收部門(mén)報請征收人作出補償決定，這是對征收糾紛處理的第一道程序，如果被征收人對補償決定不服的，可以申請行政復議或提起行政訴訟，尋求司法救濟，維護自身權益。被征收人既不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行補償決定，這種情況下就需要通過(guò)非訴強制措施來(lái)達到實(shí)現補償決定、穩定補償關(guān)系、推動(dòng)征收實(shí)施的目的。

原拆遷條例規定，不履行拆遷行政裁決的強制措施分行政機關(guān)自行強制拆遷和政府申請法院強制拆遷兩類(lèi)。在本條例起草過(guò)程中，對是否保留行政機關(guān)自行強制拆遷爭議較大，第一類(lèi)觀(guān)點(diǎn)認為征收作為政府公權行為，行政強制性是應有之義，作為維護公共利益的政府征收行為，行政強拆權不能削弱，只有高效的行政強制才能保證公共利益的及早實(shí)現。第二類(lèi)觀(guān)點(diǎn)則認為，征收從啟動(dòng)到實(shí)施都是由政府來(lái)完成，政府是征收的一方當事人，不應再擁有行政強拆權，如果將對未搬遷的被征收人進(jìn)行強制的權力交由政府來(lái)行使，容易導致行政強拆權的濫用，不利于對被征收人權益的保護；再者，正在起草的《行政強制法》規定行政強制執行由法律設定，本條例作為行政法規不宜規定行政強制執行。本條例最終采納了第二類(lèi)觀(guān)點(diǎn)，明確由政府申請法院強制執行。至于法院強制執行的模式，有觀(guān)點(diǎn)認為可以由法院作出裁定，再交由政府有關(guān)部門(mén)執行，法院進(jìn)行監督；也有觀(guān)點(diǎn)認為既然已確定司法強制，就應將執行案件全部交由法院去執行，行政機關(guān)不應介入。由于本條例是行政法規，不宜對執行模式作規定，因此本條例對此沒(méi)有明確規定。

關(guān)于本款規定的強制執行措施，還有以下含義：

1．強制執行以補償決定為前提。在實(shí)際操作中，被征收人不搬遷主要存在兩種情況，第一，達成了補償協(xié)議，又反悔不搬遷的；第二，作了補償決定，在決定規定的搬遷期限內未搬遷的。第一種情況，可以由房屋征收部門(mén)按照違約之訴向法院提起訴訟并申請執行。第二種情況，則可以根據本款的規定申請法院強制執行。

2．對申請法院強制執行的條件予以了嚴格規定。規定強制執行申請必須以被征收人在法定期間內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，又不在補償決定規定的期限內搬遷為前提。補償決定屬于具體行政行為，一經(jīng)作出，即具有拘束力和執行力。被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。依照《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，被征收人不服補償決定的應在知道補償決定之日起六十日內提起行政復議，或在知道作出補償決定之日起三個(gè)月內提起行政訴訟；被征收人先申請行政復議，后對行政復議決定不服的，或者復議機關(guān)逾期不作決定的，被征收人應在收到行政復議決定書(shū)之日起或者行政復議期滿(mǎn)之日起十五日內依法向人民法院提起行政訴訟。征收人在作補償決定時(shí)一定要注意，應告知被征收人對補償決定不服時(shí)的復議和訴訟權利。最高人民法院《關(guān)于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》第四十一條第一款規定“行政機關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長(cháng)不得超過(guò)2年?！钡诙钜幎ā皬妥h決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款規定?！?/p>

3．申請法院強制執行的主體是作出房屋征收決定的市、縣級人民政府。由于征收決定的主體、征收補償的主體以及補償決定的主體都是市、縣級人民政府，依據《行政訴訟法》第六十六條規定，當被征收人在法定期限內不提起訴訟又不履行具體行政行為的，只能由作出具體行政行為的行政機關(guān)申請人民法院強制執行。因此申請法院強制執行的主體是作出征收決定的市、縣級人民政府。申請的法院根據《行政訴訟法》的規定，一般為不動(dòng)產(chǎn)所在地的基層人民法院。

二、法院強制執行申請書(shū)的必備內容

為了防止強制執行后可能出現的被征收人居無(wú)處所現象，保障被征收人居住權，減少強制執行引發(fā)的糾紛，本條例規定，向人民法院遞交的強制申請書(shū)必須附具補償金額和專(zhuān)戶(hù)存儲賬號、產(chǎn)權調換房屋和周轉用房的地點(diǎn)和面積等材料，也就是要求市、縣級人民政府在申請人民法院強制執行前，必須要落實(shí)好貨幣補償款或者提供產(chǎn)權調換房屋、周轉用房。

市、縣級人民政府向法院申請強制執行，除了提交申請書(shū)以外，還應提交征收決定、補償決定以及人民法院認為需要提交的其他材料。

原拆遷條例在關(guān)于強制拆遷的條文規定中，還特別指出實(shí)施強制拆遷前，拆遷人應當就被拆除房屋的有關(guān)事項，向公證機關(guān)辦理證據保全。本條例考慮到今后的征收強制一律為政府申請法院強制執行，而在政府申請法院強制執行中，人民法院會(huì )依照相應的程序對被強制物品進(jìn)行登記造冊，因此沒(méi)有對此作出規定。

三、申請人民法院強制執行的是補償決定而不是征收決定

本條規定的政府申請人民法院強制執行，強制執行的依據是補償決定而不是征收決定。房屋征收決定主要是就征收范圍、補償標準、補償方法、搬遷期限等作出的適用于房屋征收范圍內的所有被征收人的統一決定，每一位被征收人究竟該補多少，不是由征收決定直接確定的，而是由政府與該被征收人按照征收決定的要求，經(jīng)過(guò)評估計算和協(xié)商簽訂協(xié)議確定的。在政府申請法院強制執行時(shí)，絕大多數被征收人按照征收決定已經(jīng)簽訂了補償協(xié)議，有不少被征收人已經(jīng)搬遷完畢，此時(shí)如果法院就征收決定進(jìn)行審查，由于征收決定并未就某個(gè)特定被征收人的補償金額等作出確定，這就出現了法院審查的內容與政府申請強制執行的內容相脫節的情況，如法院審查認為征收決定不合法，會(huì )使絕大多數被征收人已經(jīng)簽訂的補償協(xié)議和已經(jīng)實(shí)施的搬遷在合法性和法律效力上發(fā)生問(wèn)題，由此將帶來(lái)一系列連鎖反應。補償決定針對的是特定的被征收人，可執行內容明確而具體：一是明確政府給予的補償，如補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權調換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費、臨時(shí)安置費或者周轉用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項；二是明確被征收人的搬遷義務(wù)及期限。在政府履行其補償義務(wù)的前提下，被征收人應當履行其搬遷義務(wù)。因此，政府申請人民法院強制執行時(shí)，法院強制執行的應當是補償決定而不是征收決定，即主要是強制被申請人即被征收人履行其搬遷義務(wù)，在這種情況下，不論法院是否強制執行補償決定，都不會(huì )對其他被征收人已經(jīng)簽訂的補償協(xié)議和實(shí)施的搬遷產(chǎn)生連鎖反應。

第二十九條?房屋征收部門(mén)應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶(hù)補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布。

審計機關(guān)應當加強對征收補償費用管理和使用情況的監督，并公布審計結果。

【釋義】?本條是關(guān)于房屋征收補償檔案管理、分戶(hù)補償情況公開(kāi)以及對補償費用使用情況進(jìn)行審計監督的規定。

房屋征收補償檔案資料不僅是征收過(guò)程的重要依據，也記錄了城市和社會(huì )發(fā)展變遷的歷史過(guò)程，補償檔案等原始憑證還為歷史遺留問(wèn)題的解決處理提供了依據。房屋征收檔案是城市建設檔案的重要組成部分，建立、健全房屋征收檔案管理制度，妥善地管理好房屋征收檔案資料，是房屋征收部門(mén)的職責。

房屋征收補償檔案資料包括：征收決定發(fā)布前的相關(guān)會(huì )議紀要；征收決定發(fā)布所依據的相關(guān)規劃、立項資料；征收決定發(fā)布前的群眾聽(tīng)證和征求意見(jiàn)等資料；征收補償方案；征收決定及公告；委托征收實(shí)施單位的合同；委托價(jià)格評估機構的合同；整體評估報告和分戶(hù)評估報告；通知有關(guān)部門(mén)停止辦理相關(guān)手續的書(shū)面通知；分戶(hù)補償資料；補償協(xié)議；達不成補償協(xié)議的，由市、縣級人民政府作出的補償決定及有關(guān)資料；申請人民法院強制執行的材料；監察、審計部門(mén)對征收工作進(jìn)行監督檢查、審計的材料；其他與征收有關(guān)的檔案資料。

公開(kāi)透明是本條例始終貫穿的一個(gè)原則，實(shí)踐證明只有在征收過(guò)程中堅持陽(yáng)光操作、公開(kāi)透明，才能取得群眾對征收工作的支持與信任。如，合肥市從2006年開(kāi)始，在所有的拆遷項目中推行“三榜公示”制度，即在拆遷項目啟動(dòng)前期，對調查摸底的被拆遷人住房、家庭人口等基礎情況在拆遷現場(chǎng)、所在街道和全市范圍內分別進(jìn)行三次公示，接受群眾舉報與社會(huì )監督，通過(guò)這種方式保證拆遷過(guò)程的公開(kāi)與補償結果的透明，有效推動(dòng)了拆遷進(jìn)程。在房屋征收過(guò)程中，堅持公開(kāi)透明對房屋征收工作提出了更高的要求，不但要求征收過(guò)程的公開(kāi)，還要求補償結果的公開(kāi)，通過(guò)公布分戶(hù)補償情況，主動(dòng)將政府的征收補償曝光于天下，自覺(jué)接受群眾檢驗，在保證了補償公平的同時(shí)，也能有效杜絕征收行為中的違法、違紀行為。

本條第一款是征收部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)，接受監督。第二款則是通過(guò)審計部門(mén)專(zhuān)門(mén)審計征收補償費用的使用情況進(jìn)行監督，這是公開(kāi)透明的機制保障。征收是政府行為，征收補償主體是市、縣級人民政府，征收補償費用的管理和使用應由政府審計部門(mén)進(jìn)行審計監督，這在保障依法依規補償、公平補償的同時(shí)，也確保了政府財政資金的安全與合規使用。

第四章?法律責任

本章內容提要

本章共五條，是關(guān)于違反本條例規定所應承擔的法律責任的規定。

法律責任是法律、法規、規章中必不可少的重要組成部分，是指法律關(guān)系的主體由于其行為違法，按照法律、法規規定必須承擔的消極法律后果。任何一項完整的法律規范，都應當包括適用條件、行為模式以及違反行為模式的法律后果三個(gè)要素，其中，法律責任的規定是體現法律規范國家強制力的核心部分，是法律運行、實(shí)施的重要保障。

本條例規定的法律責任包括行政責任、刑事責任和民事責任三大類(lèi)：一是行政責任。行政責任是指法律關(guān)系主體由于違反行政法律規范，所應承擔的一種行政法律后果。主要表現為處分與行政處罰。二是刑事責任。它是指具有刑事責任能力的人實(shí)施了刑事法律所禁止的行為(犯罪行為)所必須承擔的法律責任。刑事責任是最為嚴厲的法律責任，只能由司法機關(guān)依法予以追究。條例規定刑事責任，主要是為了與刑法作相應的銜接。三是民事責任。它是指法律關(guān)系主體違反民事法律規范、不履行民事法律義務(wù)時(shí)所應承擔的法律責任。條例規定民事責任，主要是為了與民事法律作相應的銜接。

本條例作為國務(wù)院頒布的行政法規，主要規定了違法行為承擔的行政責任，包括政府部門(mén)及其工作人員和行政相對人的行政責任。行政責任可分為處分和行政處罰。處分是指國家行政機關(guān)根據有關(guān)行政法律規范的規定，并依照行政隸屬關(guān)系，對失職、瀆職的公務(wù)員給予的懲罰性處理措施，是國家機關(guān)內部的一種懲戒措施，一般不涉及行政相對人權益。我國處分從輕到重依次為：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級、撤職、開(kāi)除六種。而行政處罰是指行政機關(guān)和法律、法規授權的組織，基于行政管轄職權，對違反行政法律規范的公民、法人或其他組織所實(shí)施的行政懲戒。行政處罰的種類(lèi)有警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執照、行政拘留以及法律、行政法規規定的其他行政處罰。本章規定了對政府及相關(guān)主管部門(mén)的工作人員應當依法給予處分，同時(shí)也規定了對行政相對人的行政處罰。

本條例的法律責任有如下三方面的特點(diǎn)：

一是注重法律責任設置的多樣性，行政責任、刑事責任、民事責任并用。行政相對人在承擔行政責任的同時(shí)，構成犯罪的，依法追究刑事責任；對造成的損失，依法承擔賠償責任?！缎姓幜P法》第七條規定，公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應當依法承擔民事責任。違法行為構成犯罪的，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。在行政責任與刑事責任同時(shí)存在的情況下，由于兩種法律責任的性質(zhì)完全相異，在責任的承擔上既不發(fā)生沖突，也不會(huì )發(fā)生重責吸收輕責的情況，因此違法者應同時(shí)承擔兩種法律責任，不能因予以行政處罰而免除其刑事責任，也不能因已承擔刑事責任而免除或從輕、減輕行政處罰；在行政責任與民事責任同時(shí)存在的情況下，違法者也應同時(shí)承擔兩種法律責任，不能因予以行政處罰而免除其民事責任，也不能因已承擔民事責任而免除或從輕、減輕行政處罰。條例在設定法律責任時(shí)，對行政責任、刑事責任和民事責任都作了相應的規定。

二是注重條例與其他法律、行政法規關(guān)于法律責任的規定的銜接。如第三十條規定，“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，是與《刑法》的銜接，對于構成犯罪的行為，應當依照《刑法》的規定予以處罰。第三十二條規定，“構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰”，對于違反治安管理行為的，應當依照《治安管理處罰法》的規定予以處罰。

三是注重各方法律責任的平衡。本條例不僅規定了政府的法律責任，而且也規定了被征收人、房地產(chǎn)價(jià)格評估機構和房地產(chǎn)估價(jià)師應當承擔的法律責任，體現了各方法律責任的平衡，保證了權利和義務(wù)相統一，從而有利于條例更好地運行和實(shí)施。

第三十條?市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行本條例規定的職責，或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級人民政府或者本級人民政府責令改正，通報批評；造成損失的。依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【釋義】  本條是關(guān)于市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行職責，或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊所應當承擔的法律責任的規定。

為了規范政府征收行為，切實(shí)保證政府在房屋征收與補償活動(dòng)過(guò)程中統籌兼顧好公共利益和被征收人利益，本條例對市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)應當履行的職責作了明確規定。為確保市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)切實(shí)履行好本條例規定的職責，并防止濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等現象的發(fā)生，本條針對有關(guān)工作人員不履行本條例規定的職責以及濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為規定了相應的法律責任。

一、違法行為

本條規定的違法行為主體是市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)的工作人員。本條規定的違法情形有：

一是不履行本條例規定的職責，主要包括：違反本條例關(guān)于舉報制度的規定，對舉報的違法行為未依法及時(shí)核實(shí)、處理；違反本條例關(guān)于公共利益界定的規定，列入公共利益范圍的建設活動(dòng)不符合有關(guān)規定；違反本條例關(guān)于征收程序的規定，作出房屋征收決定未履行有關(guān)程序；違反本條例關(guān)于房屋調查登記的規定，未對房屋征收范圍內房屋的有關(guān)情況組織調查登記或者未將調查結果予以公布；違反本條例關(guān)于補償的規定，損害了被征收人的合法利益；違反本條例關(guān)于對未經(jīng)登記的建筑先行調查、認定和處理的規定，作出房屋征收決定前，未組織有關(guān)部門(mén)依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調查、認定和處理等等。

二是濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。根據《公務(wù)員法》第五十三條的規定，對公務(wù)員濫用職權，玩忽職守、貽誤工作，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利等行為應當予以懲戒。根據《刑法》第三百九十七條的規定，國家機關(guān)工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，以及國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，犯濫用職權或者玩忽職守罪的，應當承擔刑事法律責任。據此，本條對市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)的工作人員在房屋征收與補償工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為規定了相應的法律責任。

以上所列行為都屬于不履行本條例規定職責的行為，但是這不意味著(zhù)所有的行為都構成處分、行政處罰甚至刑事處罰。是否予以處分或者處罰，要視行為的后果、情節、主觀(guān)態(tài)度等，不宜一概而論。

二、法律責任

市、縣級人民政府及房屋征收部門(mén)的工作人員不履行本條例規定的職責，或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，上級人民政府或者本級人民政府應當責令其改正，給予通報批評；造成損失的，應當依照《國家賠償法》的有關(guān)規定，由市、縣級人民政府或者房屋征收部門(mén)承擔行政賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，應當依照《公務(wù)員法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律、行政法規的有關(guān)規定給予行政處分；對構成犯罪的，應當依法追究有關(guān)工作人員的刑事責任，即依照《刑法》第三百九十七條的規定，對國家機關(guān)工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑；對國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，犯濫用職權或者玩忽職守罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。

第三十一條?采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

【釋義】?本條是關(guān)于采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷的法律責任的規定。

在實(shí)施房屋征收和搬遷的過(guò)程中，曾經(jīng)出現了一些暴力搬遷的惡性案件，有的甚至嚴重損害了被征收人的人身、財產(chǎn)權益；還有的是通過(guò)將被征收人的房屋中斷供水、供熱、供氣、供電或者中斷道路通行的方式，造成被征收人生活不便，從而迫使被征收人搬遷。這些行為不僅損害了被征收人的合法權益，也造成了惡劣的社會(huì )影響，妨害了房屋征收補償工作的順利進(jìn)行，不利于社會(huì )的和諧穩定。為了防止類(lèi)似事件的發(fā)生，條例中明確規定任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。本條對部分禁止性行為進(jìn)行了列舉，但是并不局限于所列舉的這些行為，如果實(shí)施征收搬遷工作的單位或者個(gè)人采用其他非法方式強迫被征收人搬遷的，也同樣應當給予相應的處罰。

對于上述的違法行為，將按以下形式承擔相應的法律責任：

一、造成損失的，依法承擔賠償責任

任何單位或者個(gè)人采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，給被征收人造成了損失的，都應當對被征收人依法予以賠償。本條規定的賠償主要包括行政賠償和民事賠償。

1．行政賠償。依照《國家賠償法》的規定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權時(shí)侵犯人身權、財產(chǎn)權應當予以賠償的，屬于行政賠償。如果市、縣級人民政府，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(mén)，市、縣級人民政府有關(guān)部門(mén)，。房屋征收部門(mén)委托的房屋征收實(shí)施單位以及工作人員在從事房屋征收補償工作時(shí)違反本條規定，造成損失的，應當依照《國家賠償法》的規定承擔行政賠償責任?！秶屹r償法》第七條規定：“行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。兩個(gè)以上行政機關(guān)共同行使行政職權時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，共同行使行政職權的行政機關(guān)為共同賠償義務(wù)機關(guān)。法律、法規授權的組織在行使授予的行政權力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，被授權的組織為賠償義務(wù)機關(guān)。受行政機關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使受委托的行政權力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，委托的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。賠償義務(wù)機關(guān)被撤銷(xiāo)的，繼續行使其職權的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)；沒(méi)有繼續行使其職權的行政機關(guān)的，撤銷(xiāo)該賠償義務(wù)機關(guān)的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)?！币虼?，市、縣級人民政府，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(mén)，市、縣級人民政府有關(guān)部門(mén)及其工作人員在房屋征收補償工作中違反本條規定，造成損失的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。房屋征收部門(mén)委托的房屋征收實(shí)施單位及其工作人員，在承擔房屋征收與補償具體工作時(shí)違反本條規定，造成損失的，房屋征收部門(mén)為賠償義務(wù)機關(guān)。

2．民事賠償?！秶屹r償法》第五條規定：“屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任：(一)行政機關(guān)工作人員與行使職權無(wú)關(guān)的個(gè)人行為；(二)因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；(三)法律規定的其他情形?！币虼?，如果違反本條規定，造成損失的不是行政機關(guān)及其工作人員，也不是行政機關(guān)委托的組織或者個(gè)人，或者是工作人員與行使職權無(wú)關(guān)的個(gè)人行為致使損害發(fā)生的，則不屬于行政賠償的范疇，應當由其承擔民事賠償責任，依照有關(guān)民事法律的規定處理。

二、對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的。依法追究刑事責任

違反本條規定構成犯罪的，主要涉及《刑法》中有關(guān)侵犯公民人身權利和侵犯財產(chǎn)的犯罪。比如《刑法》第二百三十四條規定：“故意傷害他人身體的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致人重傷的，處三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾的，處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑或者死刑。本法另有規定的，依照規定?！比绻诜课菡魇张c搬遷過(guò)程中，工作人員使用暴力手段故意傷害被征收人身體的，就應當依照《刑法》第二百三十四條的規定予以處罰。再比如《刑法》第二百七十五條規定：“故意毀壞公私財物，數額較大或者有其他嚴重情節的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；數額巨大或者有其他特別嚴重情節的，處三年以上七年以下有期徒刑?！比绻诜课菡魇张c搬遷過(guò)程中，存在故意毀壞被征收人財物的情況，數額較大或者有其他嚴重情節的，就應當依照《刑法》第二百七十五條的規定予以處罰。

三、尚不構成犯罪的，依法給予處分

處分是指國家行政機關(guān)根據有關(guān)行政法律規范的規定，并依照行政隸屬關(guān)系，對失職、瀆職的公務(wù)員給予的懲罰性處理措施，是國家機關(guān)內部的一種懲戒措施，一般不涉及行政相對人權益。依照《公務(wù)員法》和《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》的規定，我國處分從輕到重依次為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級、撤職、開(kāi)除六種。

四、構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰

這里所說(shuō)的依法，是指依據《治安管理處罰法》的規定進(jìn)行處罰?！吨伟补芾硖幜P法》第二條規定：“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產(chǎn)權利，妨害社會(huì )管理，具有社會(huì )危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！币虼?，對于違反治安管理行為，尚不構成犯罪的，應當由公安機關(guān)依照《治安管理處罰法》的規定予以處罰。

第三十二條?采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作，構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

【釋義】 本條是關(guān)于被征收人或者其他有關(guān)人員采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作的法律責任的規定。

在征求意見(jiàn)過(guò)程中，有意見(jiàn)提出，出于公平的考慮，為了保障依法進(jìn)行的房屋征收補償工作能夠順利實(shí)施，切實(shí)維護公共利益和絕大多數被征收人的利益，條例也應當規定被征收人或者其他有關(guān)人員的法律責任。被征收人拒絕搬遷的原因是復雜的，有的是確實(shí)存在現實(shí)的困難，有的是對房屋征收補償工作不理解，或者對于補償不滿(mǎn)意等。針對這些復雜的現實(shí)情況，從事房屋征收與補償工作的單位和工作人員應當盡量進(jìn)行協(xié)調、說(shuō)服、宣傳工作，促進(jìn)群眾對征收的理解和支持，進(jìn)一步改進(jìn)自身的工作方式方法，嚴格依照條例規定的程序和要求從事征收與補償工作，充分考慮群眾的現實(shí)需要，盡量減少強制，爭取做到和諧搬遷。但是另一方面，在房屋征收工作中，也確實(shí)存在著(zhù)少數被征收人直接或雇請其他人員違法采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作的情況，有的還造成了嚴重的人身傷害，觸犯了法律甚至刑法的規定，破壞了社會(huì )秩序，危害了房屋征收單位和工作人員正常履行職務(wù)的行為和人身安全，必須依法予以處罰。因此，條例規定采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作，構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

被征收人或者其他有關(guān)人員以暴力、威脅等方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法進(jìn)行房屋征收與補償工作的，構成妨害公務(wù)罪?！缎谭ā返诙倨呤邨l第一款規定：“以暴力、威脅方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法執行職務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金?！币虼?，如果被征收人或者其他有關(guān)人員以暴力、威脅等方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法進(jìn)行房屋征收與補償工作的，應當依照《刑法》的規定予以處罰。這里的暴力是指對國家機關(guān)工作人員的身體實(shí)行打擊或者強制，如毆打、傷害等；威脅是指以殺害、傷害、毀壞財產(chǎn)等相威脅。如果被征收人或者其他有關(guān)人員沒(méi)有實(shí)施暴力、威脅的阻礙行為，只是吵鬧、謾罵、不服管理等，不構成犯罪。阻礙國家機關(guān)工作人員依法執行職務(wù)，是指以暴力、威脅方法阻撓、妨礙國家機關(guān)工作人員依法執行自己的職務(wù)，致使依法執行職務(wù)的活動(dòng)無(wú)法正常進(jìn)行。國家機關(guān)工作人員，是指中央及地方各級權力機關(guān)、黨政機關(guān)、司法機關(guān)和軍事機關(guān)的工作人員；依法執行職務(wù)是指國家機關(guān)工作人員依照法律、法規規定所進(jìn)行的職務(wù)活動(dòng)。如果阻礙的不是國家機關(guān)工作人員的活動(dòng)，或者不是職務(wù)活動(dòng)，或者不是依法進(jìn)行的職務(wù)活動(dòng)，都不構成本罪。

如果被征收人或者其他有關(guān)人員的違法行為尚不構成犯罪，而是違反了治安管理行為的，那么就應當依據《治安管理處罰法》的規定，給予治安管理處罰。依照《治安管理處罰法》第二條規定：“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產(chǎn)權利，妨害社會(huì )管理，具有社會(huì )危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！币虼?，對于被征收人或者其他有關(guān)人員違反治安管理行為，尚不構成犯罪的，應當由公安機關(guān)依照《治安管理處罰法》的規定予以處罰。

盡管對被征收人或者其他有關(guān)人員采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補償工作的行為應當予以處罰，但是并不能因此不支付、少支付或者拖延支付對被征收人的征收補償，仍然應當依照條例的規定支付房屋征收補償費用、提供用于產(chǎn)權調換的房屋和周轉用房等。

第三十三條?貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的，責令改正，追回有關(guān)款項，限期退還違法所得，對有關(guān)責任單位通報批評、給予警告；造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分。

【釋義】?本條是關(guān)于貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的法律責任的規定。

征收補償費用能否及時(shí)、足額到位，是被征收人非常關(guān)心的問(wèn)題，在房屋征收補償過(guò)程中，征收補償費用應當及時(shí)、足額支付給被征收人，負責房屋征收補償工作的工作人員應做到公正廉潔。違法行為的主體可能是市、縣級人民政府和房屋征收部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)及其工作人員，也可能是房屋征收部門(mén)委托的房屋征收實(shí)施單位及其工作人員。對于貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的行為，相關(guān)違法主體應當承擔相應的法律責任。

一、責令改正，追回有關(guān)款項，限期退還違法所得，對有關(guān)責任單位通報批評、給予警告

有關(guān)責任單位和個(gè)人存在貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用情況的，首先應當采取措施糾正其錯誤行為，盡量避免造成損失，責令其改正，追回有關(guān)款項，限期退還違法所得，并且還應當對有關(guān)責任單位予以通報批評、給予警告。

二、造成損失的，依法承擔賠償責任

如果貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用造成了實(shí)際的損失，就應當予以賠償。依照《國家賠償法》的規定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權時(shí)侵犯人身權、財產(chǎn)權應當予以賠償的，屬于行政賠償，應當依照《國家賠償法》承擔行政賠償的責任。此外，《國家賠償法》第五條規定：“屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任：(一)行政機關(guān)工作人員與行使職權無(wú)關(guān)的個(gè)人行為；(二)因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；(三)法律規定的其他情形?！比绻麑儆凇秶屹r償法》第五條規定的情形，則不承擔行政賠償責任。關(guān)于賠償義務(wù)機關(guān)，《國家賠償法》第七條規定：“行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。兩個(gè)以上行政機關(guān)共同行使行政職權時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，共同行使行政職權的行政機關(guān)為共同賠償義務(wù)機關(guān)。法律、法規授權的組織在行使授予的行政權力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，被授權的組織為賠償義務(wù)機關(guān)。受行政機關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使受委托的行政權力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，委托的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。賠償義務(wù)機關(guān)被撤銷(xiāo)的，繼續行使其職權的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)；沒(méi)有繼續行使其職權的行政機關(guān)的，撤銷(xiāo)該賠償義務(wù)機關(guān)的行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)?！币虼?，如果是行政機關(guān)及其工作人員違反本條規定，造成損失的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。房屋征收部門(mén)委托的房屋征收實(shí)施單位及其工作人員，在承擔房屋征收與補償具體工作時(shí)違反本條規定，造成損失的，房屋征收部門(mén)為賠償義務(wù)機關(guān)。

三、對直接負責的主管人員和其他直接責任人員。構成犯罪的，依法追究刑事責任

違反本條的規定，可能構成的犯罪包括貪污罪、挪用公款罪、私分國有資產(chǎn)罪等。如《刑法》第三百八十二條規定：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的，是貪污罪。受?chē)覚C關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托管理、經(jīng)營(yíng)國有財產(chǎn)的人員，利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財物的，以貪污論。與前兩款所列人員勾結，伙同貪污的，以共犯論處?！钡谌侔耸臈l規定：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用公款歸個(gè)人使用，進(jìn)行非法活動(dòng)的，或者挪用公款數額較大、進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)的，或者挪用公款數額較大、超過(guò)三個(gè)月未還的，是挪用公款罪，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處五年以上有期徒刑。挪用公款數額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑。挪用用于救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物歸個(gè)人使用的，從重處罰?！钡谌倬攀鶙l規定：“國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體，違反國家規定，以單位名義將國有資產(chǎn)集體私分給個(gè)人，數額較大的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；數額巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。司法機關(guān)、行政執法機關(guān)違反國家規定，將應當上繳國家的罰沒(méi)財物，以單位名義集體私分給個(gè)人的，依照前款的規定處罰?！比绻苯迂撠煹闹鞴苋藛T和其他直接責任人員違反本條規定，構成犯罪的，應當依照《刑法》的相關(guān)規定予以處罰。

四、尚不構成犯罪的，依法給予處分

處分是指國家行政機關(guān)根據有關(guān)行政法律規范的規定，并依照行政隸屬關(guān)系，對失職、瀆職的公務(wù)員給予的懲罰性處理措施，是國家機關(guān)內部的一種懲戒措施，一般不涉及行政相對人權益。依照《公務(wù)員法》和《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》的規定，我國處分從輕到重依次為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級、撤職、開(kāi)除六種。

第三十四條?房地產(chǎn)價(jià)格評估機構或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，由發(fā)證機關(guān)責令限期改正，給予警告，對房地產(chǎn)價(jià)格評估機構并處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款，對房地產(chǎn)估價(jià)師并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款，并記入信用檔案；情節嚴重的，吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)、注冊證書(shū)；造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【釋義】?本條是關(guān)于房地產(chǎn)價(jià)格評估機構或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的法律責任的規定。

評估是房屋征收與補償中的重要環(huán)節，被征收房屋價(jià)值由評估確定。因此，評估是否公平、公正，直接關(guān)系著(zhù)對被征收房屋價(jià)值的補償是否公平、公正。在條例公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，有意見(jiàn)擔心房地產(chǎn)價(jià)格評估機構和房地產(chǎn)估價(jià)師難以做到獨立、客觀(guān)，為了保證評估結果的公正性，建議在條例中進(jìn)一步明確房地產(chǎn)價(jià)格評估機構和房地產(chǎn)估價(jià)師的法律責任。因此，條例規定，房地產(chǎn)價(jià)格評估機構或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，責令限期改正，給予警告，對房地產(chǎn)價(jià)格評估機構并處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款，對房地產(chǎn)估價(jià)師并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款，并記人信用檔案；情節嚴重的，吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)、注冊證書(shū)；造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

一、行政責任

依照《行政處罰法》第八條規定，行政處罰的種類(lèi)包括以下七種：警告；罰款；沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財物；責令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執照；行政拘留；法律、行政法規規定的其他行政處罰。對本條所規定的違法行為，即房地產(chǎn)價(jià)格評估機構或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，責令限期改正，給予警告，對房地產(chǎn)價(jià)格評估機構并處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款，對房地產(chǎn)估價(jià)師并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款，并記人信用檔案；情節嚴重的，吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)、注冊證書(shū)。這里設定了三類(lèi)行政處罰，即警告、罰款和吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)、注冊證書(shū)。責令限期改正本質(zhì)上并不具有懲罰性質(zhì)，不屬于行政處罰，這類(lèi)違法行為一旦發(fā)現，應當首先責令限期改正。罰款是財產(chǎn)罰的一種，指行政機關(guān)或法律、法規授權的組織以及行政機關(guān)委托的其他組織責令違法者承擔一定的金錢(qián)給付義務(wù)，要求違法者在一定期限內繳納一定數量的貨幣的行政處罰。罰款所得的貨幣必須是被處罰人的合法收入，罰款款項必須上繳國庫。本條區分單位和個(gè)人這兩類(lèi)主體分別設定了不同的罰款額度，這主要是出于不同主體經(jīng)濟實(shí)力不同的考慮。對房地產(chǎn)價(jià)格評估機構并處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款，對房地產(chǎn)估價(jià)師并處l萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款，應當根據違法行為情節輕重，在法定的幅度內給予罰款。另外，本條還規定將處罰記人信用檔案，這有利于建立健全房地產(chǎn)價(jià)格評估行業(yè)的信用制度，強化責任意識，通過(guò)信用體系建設，加強政府監管、行業(yè)自律和社會(huì )監督，加大對失信的懲戒力度，進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)價(jià)格評估機構和估價(jià)師獨立、客觀(guān)、公正地開(kāi)展房屋征收評估工作。

二、造成損失的。依法承擔賠償責任

這里規定的是民事賠償責任。依照本條的規定，房地產(chǎn)價(jià)格評估機構或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯的評估報告，造成了實(shí)際損失的，就應當按照民事法律的規定，承擔一定形式的民事賠償責任。

三、構成犯罪的。依法追究刑事責任

這里規定的是房地產(chǎn)價(jià)格評估機構和房地產(chǎn)估價(jià)師的刑事責任。房地產(chǎn)價(jià)格評估機構或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假的評估報告的，可能構成提供虛假證明文件罪；出具有重大差錯的評估報告的，可能構成出具證明文件重大失實(shí)罪?！缎谭ā返诙俣艞l?規定：“承擔資產(chǎn)評估、驗資、驗證、會(huì )計、審計、法律服務(wù)等職責的中介組織的人員故意提供虛假證明文件，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。前款規定的人員，索取他人財物或者非法收受他人財物，犯前款罪的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。第一款規定的人員，嚴重不負責任，出具的證明文件有重大失實(shí)，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！睂τ谶`反本條規定，構成犯罪的，應當依照《刑法》第二百二十九條的規定予以處罰。

第五章?附?則

本章內容提要

法的附則是法的整體中作為總則和分則輔助性?xún)热荻嬖诘囊粋€(gè)組成部分，往往位于法律、法規的總則和分則之后。附則是法的整體的一部分，這使它不同于法的附件，附則的存在對于總則和分則的有效實(shí)施有重要的意義，決不是可有可無(wú)的。雖然并不是所有的法律法規都有附則(如《民事訴訟法》就沒(méi)有附則)，但并不意味著(zhù)這些法律法規沒(méi)有附則性的內容，而只是將其放在了總則或分則中。一般來(lái)說(shuō)，法的附則由技術(shù)性規定(如術(shù)語(yǔ)的定義)和規范性規定(如授權規定)組成，以前者為主。具體來(lái)說(shuō)，通常包括以下幾個(gè)方面內容：

1．關(guān)于名詞和術(shù)語(yǔ)的定義或解釋。包括對專(zhuān)用術(shù)語(yǔ)含義的界定(如《中華人民共和國民法通則》第153條)和某些名詞所包含內容的列舉(如《建設工程質(zhì)量管理條例》第78條)。

2．關(guān)于適用范圍的補充性規定。一種情況是針對特殊的適用對象如軍隊、外國公民、法人等的規定(如《行政復議法》第4l條)；另一種情況是有關(guān)“參照適用”、“比照適用”等的規定(如《城市房地產(chǎn)管理法》第72條)。

3．關(guān)于解釋權的授權性規定。一般而言，法的制定機關(guān)都有權對所制定的法進(jìn)行解釋?zhuān)颂幩f(shuō)的解釋權是指法中明文指出的，對法在具體適用過(guò)程中遇到問(wèn)題的解釋權。

4．關(guān)于制定實(shí)施細則(如《稅收征收管理法》第93條)和變通實(shí)行規定(如《繼承法》第35條)的授權規定。

5．關(guān)于宣告有關(guān)法或法的具體規定失效或廢止的規定。一種情況是新法產(chǎn)生后，舊法的失效或廢止(如《合同法》第428條)；另一種情況是一個(gè)較高法律效力的法產(chǎn)生后，與其相抵觸的同級或較低法律效力的法的具體規定的失效或廢止(如《行政復議法》第42條)。

6．關(guān)于施行問(wèn)題的規定。主要規定法的生效日期，最常見(jiàn)的是規定自發(fā)布之日起實(shí)施(如《建設工程質(zhì)量管理條例》)和自發(fā)布之日后的某一個(gè)具體日期起實(shí)施(如《建筑法》第85條)。

7．其他需要補充規定的內容。(如《建筑法》第82條禁止亂收費的規定)

本條例附則共一條，對本條例的施行日期及本條例與原拆遷條例之間的銜接問(wèn)題作了規定。

第三十五條?本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時(shí)廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關(guān)部門(mén)強制拆遷。

【釋義】?本條是關(guān)于本條例施行日期、原拆遷條例廢止日期以及本條例與原拆遷條例之間銜接的規定。

一、本條例自公布之日起施行，原拆遷條例同時(shí)廢止

“本條例自公布之日起施行”意味著(zhù)，自2011年1月21日起，因公共利益需要征收房屋的，應當由市、縣級人民政府作出房屋征收決定；國務(wù)院于2001年6月13日公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時(shí)廢止，意味著(zhù)自2011年1月21日起，房屋征收部門(mén)不得再按照原拆遷條例規定核發(fā)新的房屋拆遷許可證。同時(shí)，要求國務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人民政府及時(shí)制定相應的配套政策，規范房屋征收補償工作。

二、經(jīng)依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理。但政府不得責成有關(guān)部門(mén)強制拆遷

按照法不溯及既往的原則，本條例施行前已核發(fā)的房屋拆遷許可證仍然有效。根據本條規定，經(jīng)依法取得房屋拆遷許可證的項目，除不能實(shí)行行政機關(guān)自行強制拆遷外，拆遷許可延期、資金監管、評估、行政裁決等，將繼續沿用原拆遷條例及配套政策的規定。實(shí)踐中可能會(huì )遇到已受理了拆遷許可申請，但尚未核發(fā)許可證；分期建設的項目，一期已核發(fā)許可，二期尚未核發(fā)許可；在許可證規定的期限內，尚未完成拆遷任務(wù)，需要延期等情況。根據本條例規定，新的許可證一律不得核發(fā)，前兩種情形，只能按照本條例規定的征收程序，辦理相關(guān)手續。需要延期的，應當在原許可證上注明延期期限。

原拆遷條例第十七條“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關(guān)部門(mén)強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請人民法院強制拆遷”，即強制執行有行政機關(guān)自行強制拆遷執行和司法強制執行兩種方式。本條例取消了行政機關(guān)自行強制拆遷執行，只能申請人民法院實(shí)施司法強制執行，即意味著(zhù)本條例施行后，對于已依法取得房屋拆遷許可證的項目，雙方達不成協(xié)議的，房屋拆遷管理部門(mén)可以作出裁決；但對于在裁決規定期限內被拆遷人拒不搬遷的，政府不得責成有關(guān)部門(mén)強制執行，只能申請法院強制執行。